Klimarettssaken dag 5: Sejersted: Stortinget ga aldri §112 innhold som kan forby oljeutvinning
Begge sider i klimarettssaken er enige om at Stortinget visste hva de gjorde da §112 ble vedtatt. Men hva Stortinget faktisk gjorde har saksøkerne og regjeringsadvokaten et vidt forskjellig syn på.
Stortinget kunne sendt et tydelig signal gjennom behandlingen av klimameldingen, men avsto fra å utøve lederskapet klimapolitikken trenger.
Det var regjeringsadvokatens tur til å holde sitt hovedinnlegg i klimarettssaken mandag. Denne gjennomgangen av forrige ukes forhandlinger kan være nyttig som bakgrunn.
– Vedtaket (om utvinningstillatelser) er gyldig fordi det er truffet i henhold til norsk lov, og fordi det ikke er i strid med grunnloven §112, sa regjeringsadvokat Fredrik Sejersted. Dette er i en setning konklusjonen på statens syn – noe Sejersted brukte mandagen på å underbygge.
I tillegg til en disposisjon på 61 sider, delte regjeringsadvokaten ut et hjelpedokument om alternative modeller for tolkning av §112. Statens prinsipale syn er at grunnlovens §112 første ledd inneholder grunnsetninger som skal etterleves gjennom tiltaksplikten i tredje ledd. Statens utgangspunkt er at myndighetene har en positiv plikt til tiltak for å ivareta miljøet, men at staten ikke har en negativ plikt, altså et forbud, mot å gjøre vedtak som berører miljøet.
Ingen rettighet, men retningslinjer
Det saksøker hevder er en selvstendig rettighet i første ledd, som kan brukes som en grense til å forby miljøskadelig aktivitet, er han helt uenig i. Det må etter regjeringsadvokatens syn kun ses på som retningslinjer. Jussen ligger i paragrafens tredje ledd, som ifølge Sejersted er nøkkelen til å forstå miljøparagrafens rettslige innhold.
Hovedargumentet for statens tolkning av §112 er bestemmelsens ordlyd, altså hvordan den er utformet. Han gir saksøker medhold i at ordet «rett» forekommer i første ledd, og at hvis ordet hadde stått der alene, kunne det isolert sett ses ut som en rettighet. Likevel må det ses i sammenheng med alle leddene i paragrafen, og første ledd er alt for abstrakt og generell på egenhånd, mener han.
Tredje ledd gir derimot etter ordlyden plikter. Det kan ikke være en plikt om resultat, hevder Sejersted, men det en plikt til å prøve å ivareta miljøet gjennom tiltak. Han legger tung vekt på at tredje ledd omtaler første og annet ledd som «grunnsetninger». Dette mener han er et sterkt signal om hvordan § 112 er ment rettslig sett. Etter grunnlovsendringen i 2014 har man fått en presisert og innskjerpet tiltaksplikt til å iverksette første og andre ledd.
Hele bestemmelsen er etter Sejersteds syn, rett og slett for abstrakt og generell til at man kan knytte den type rettigheter til den som saksøker mener at man kan gjøre. Det er også et poeng for Sejersted at ordlyden ikke inneholder noen grenser eller unntak. Det skal etter hans syn understøtte at paragrafen ikke inneholder rettigheter. For da ville det jo være fornuftig å sette inn en grense. Han konkluderer med at ordlyden må tolkes slik at det ikke er en bestemmelse som er ment å være operativ som en individuell rettighet.
Forståelsen av "gamle" 110b
Deretter gikk Sejersted gjennom forståelsen av den gamle miljøparagrafen i §110b. Han har forstått det slik at motparten mener at grunnlovsendringen innebar at bestemmelsen endret karakter. Derfor er det viktig for han å slå fast hva §110b egentlig inneholdt. Han dro igjennom tidlige forslag til miljøparagraf som ikke ble vedtatt. Dersom Grete Faremo (Ap) sitt forslag hadde blitt vedtatt, hadde det vært en rettighetsbestemmelse, hevder Sejersted. Dette gjør han for å vise at Stortinget ikke ønsket å gå denne veien, forslaget ble forkastet. Et nytt forslag fra Einar Førde (Ap) og Liv Aasen (Ap) etter en grundigere utredning av blant annet Inge Lorange Backer, la grunnlaget for det som til slutt ble §110 b. Han går deretter gjennom forarbeidene for å få fram at §110b var ment som en politisk retningslinje for lovgiverne når de skulle lage nye lover, og som et viktig moment ved tolkning av lover. Videre skulle den være retningsgivende for forvaltningspraksis. Paragrafen innebar i tredje ledd en tiltaksplikt til særlig å gi lover som skulle verne miljøet. Disse forarbeidene skal etter Sejersteds syn understøtte hans viktigste poeng – også det rettslige innholdet i §110b var en tiltaksplikt.
Så gikk han inn på noen dommer som omhandler §110b for å vise at bestemmelsen har et rettslig innhold, selv om det ikke er en individrettighet. Så gikk han noe innom juridisk teori, som han tidligere har uttalt at på miljørettens område har en utpreget rettspolitisk karakter.
Han viste til Inge Lorange Backer, Carl August Fleischer og Ole Kristian Fauchald. Særlig Fauchald poengterer han at drøfter først og fremst tiltaksplikten. Han oppsummerer teoretikerne på det han selv kaller et litt uærbødig vis med at det etter regjeringsadvokatens syn er slik at forarbeidene er helt klare, men så vil teoretikerne så gjerne ta det litt videre.
Bare presisering i 2014
Deretter gikk han videre på om bestemmelsen endret karakter i 2014. Han mener dette er saksøkernes egentlige poeng, og at det er derfor denne saken befinner seg i retten nå. Kort oppsummert mener han at endringene etter ordlyden helt klart ikke endret regelens karakter og innhold. Det er kun en presisering av tiltaksplikten og en synliggjøring av bestemmelsen.
Så gikk han inn i forarbeidene til endringen i 2014 på samme måte som Hambro.
Her pekte han på at Lønning-utvalget var klare på at det ikke skulle gis noen flere rettigheter. Selve miljøparagrafen var en liten del av diskusjonen, og gikk under radaren. Så dro han gjennom utvalgets redegjørelse av gjeldene rett når det gjaldt §110b, og presiserer at han ikke er helt enig i deres tolkning, men at det ikke har særlig stor betydning. For også utvalget forslår en ren tiltaksplikt.
Han tar i likhet med Hambro opp diskusjonen om fjerning av tredje ledd, men hevder at dette bare viser Lønning-utvalgets mangel på presisjonsnivå. Det å oppheve tredje ledd ville jo ha endret bestemmelsens karakter, og det blir bare slengt ut uten videre utredning. Likevel er det ikke det de anbefaler. De anbefaler en aktiv plikt til å ivareta miljøet.
Stortinget bestemmer
Deretter går også han inn i forarbeidene fra Stortinget. Her argumenterer han særlig for at det stadig gjentas å «tydeliggjøre plikten». Dette skal etter Sejersteds syn støtte opp under hans poeng om at også endringen kun går på en tiltaksplikt som nå blir skjerpet. Innholdet i bestemmelsens karakter endres ikke. I kontroll- og konstitusjonskomiteen peker han på at flertallet mener det er behov for å tydeliggjøre plikten for myndighetene til å etterleve prinsippene i første ledd men at «hvilke tiltak blir opp til ethvert Storting å vedta».
Han pekte også på en særmerknad fra Høyre her, som han poengterte at kunne ha blokkert denne endringen, hvor Høyre sa at de kunne stemme for fordi utvidelsen er så marginal. Deretter står det en setning om at bestemmelsen er ment å være en rettighetsbestemmelse, men dette mener regjeringsadvokaten er litt uklart, hovedpoenget er at Høyre mener utvidelsen er marginal.
Sejersted fremholdt også at §112 nærmest ikke ble nevnt i stortingsdebatten.
Det at det er så lite diskusjon, er argument mot å legge noe mer i endringen, hevdet Sejersted. Hvis Stortinget hadde ment noe mer, så måtte det vært en mye større debatt om dette.
– Det ville vært helt uforsvarlig å gjøre en så stor og grunnleggende endring uten å si åpent at man gjorde det og uten en ordentlig vurdering, sa han.
Visste hva de gjorde
Deretter tar Sejersted opp at noen kanskje kan hevde at selv om Stortinget ikke skjønte hva de gjorde, så har de nå likevel endret bestemmelsen. Det er et veldig dårlig argument etter statens syn, sa han. Her gir han rett til advokat Hambro, og sier at man må gjøre som henne, nemlig å anta at Stortinget visste hva de gjorde. Ellers vil det være dyp forakt for Stortinget, og forakt for demokratiet.
– De skjønte hva de gjorde, og det de gjorde var en videreføring.
Mandagen ble avsluttet med at regjeringsadvokaten gikk gjennom internasjonale rettslige forpliktelser og startet på systemet for tildeling av tillatelser på norsk sokkel.
PS!
Staten har også et subsidiært syn på tolkningen av §112.
Egen subisidiær anførsel – dersom §112 inneholder mer
Staten har lagt seg på en subsidiær, altså alternativ linje, dersom den første tolkningen ikke skulle føre fram. Det er altså ikke den den tolkningen regjeringsadvokaten mener er mest riktig, men den som må føre fram dersom §112 skal inneholde noe mer. Den skiller seg fra saksøkers syn om at dersom §112 første ledd ikke har en absolutt grense som forbyr utvinningstillatelsene, så må det være en avveining mellom økonomi og miljø, som kan lede til brudd på miljøets rettigheter. Se referatet fra torsdag for nærmere utdyping av saksøkers syn.
Regjeringsadvokaten legger i den subsidiære anførselen også her vekt på koblingen mellom tredje ledd og resten av paragrafen. Dersom §112 kan inneholde en negativ plikt, altså et forbud mot vedtak og handlinger som kan føre til miljøskader, må det tolkes i sammenheng med tredje ledd om tiltak for å ivareta miljøet. Første ledd står altså ikke på egenhånd på noe vis. Måten dette kobles sammen etter regjeringsadvokatens syn, er at dersom relevante tiltak blir truffet, så er det ikke brudd på et eventuelt forbud.
Regjeringsadvokaten mener videre at domstolene da skal vurdere hvilke skadevirkninger et vedtak kan føre med seg, men at det er begrenset hvordan domstolen kan vurdere om det er truffet relevante tiltak, altså om de er gode nok.
Advokat Hambro var såvidt inne på dette sporet til regjeringsadvokaten på torsdag. Dette var da ut fra et synspunkt om at tiltaket i så fall må vurderes til å kompensere fullt ut for miljøpåvirkningen, slik som karbonfangst og -lagring for at det ikke skal være et brudd. Men, poengterte Hambro, dette viste de sakkyndiges vitnemål at ikke var mulig, da slike tiltak ikke finnes.
