Norge leverte i sommer et nytt klimamål til FN (Nationally Determined Contribution, eller bare NDC) om 70–75 prosent utslippskutt innen 2035, i tråd med Stortingets vedtak før ferien. Teskten finner du her. EU, som Norge samarbeider tett med i klimapolitikken, har derimot ikke klart å bli enige om et endelig mål. Foreløpig har medlemslandene bare samlet seg om en intensjon om å kutte et sted mellom 66 og 72,5 prosent.

Vi snakker med

Elin Lerum Boasson er professor i statsvitenskap ved Universitetet i Oslo og tilknyttet CICERO Senter for klimaforskning.

Dersom EU til slutt legger seg i den nedre delen av dette intervallet, vil Norges ambisjon i praksis bli høyere enn EUs. Det setter regjeringen i en vanskelig posisjon – for den norske klimapolitikken er såpass tett koblet til EUs at våre forpliktelser i stor grad avhenger av hva EU faktisk leverer.

Høyre har allerede bedt regjeringen redegjøre for hvordan Norge skal forholde seg dersom EUs ambisjoner ender lavere enn våre egne. Vi har spurt professor Elin Lerum Boasson om hvor stort spillerom regjeringen egentlig har.

Vi gjør som vi vil, men alt har kostnader

Energi og klima: – Hva skjer om EU legger seg i nedre del av intervallet – slik at Norge blir mer ambisiøst enn EU i NDC-en?

Elin Lerum Boasson: – Så vidt jeg kjenner til, pågår det nå forhandlinger om reforhandling av klimaavtalen vi har med EU. Innsatsfordelingsavtalen ligger utenfor EØS, eller rettere sagt som et vedlegg til EØS på en annen måte enn bare vanlig innlemmelse. Jeg vil tro dette går inn i de forhandlingene. Hele målstrukturen Norge holder seg med, er egentlig bare et symbol. Det er ikke et mål slik målene som utvikles i NDC-ene under Parisavtalen skal være. Det norske målet handler mest om hva EU skal gjøre – eller snarere, hva vi skal samarbeide med EU om å gjøre.

– Er NDC-en et problem – eller er den for rund i kantene til å bli det?

– Det norske klimamålet kan være et problem. Men det finnes heller ikke noe egentlig «compliance-regime» under Parisavtalen – land kan i praksis gjøre som de vil. Vil man opptre som et seriøst land, bør man likevel følge opp.

– Men land har jo tøyd dette før, ikke sant?

– Ja, det finnes ikke noe system som hindrer det. Norge prøver nå å lage klimamål som høres ambisiøse ut, men som gjør at vi ikke trenger å gjøre så mye dramatisk hjemme, utover det minimum vi uansett må som del av EØS-arbeidet. Sånn sett ble dette et mislykket forsøk på å forutse hva EU kom til å gjøre. Og det sier alt om norsk klimapolitikk: Hvis man skal ha et styringsmål, burde det handle om hva som faktisk er mulig å få til i Norge – ikke om å gjette hva EU skal gjøre. Når klimapolitikken vår handler om å forutse en annen aktørs beslutninger, er vi helt ute å kjøre.

Balansekunstens ulemper

– Er dette et utslag av Norges balansekunst: image som foregangsland på den ene siden, vanskelig å kutte i praksis på den andre, og så bygger vi inn en «sikkerhetsventil» som innebærer at vi kan kjøpe oss ut av problemene når det går galt?

– Norge har ikke tradisjon for å ha eksakte styringsmål i klimapolitikken. Vi har hatt mål som vi kan innfri gjennom investeringer i klimatiltak i andre land – og det er jo det vi har drevet med. Så lenge vi kan investere i andre land, så går det greit.

Men de siste ti årene har dette vært vanskelig, fordi CDM-markedet har kollapset. Det viser seg heller ikke å være så lett å investere i klimatiltak i EU-land som vi kanskje trodde for ti år siden, da Vidar Helgesen gikk inn for at Norge skulle bli med i innsatsfordelingsavtalen. Denne øvelsen nå er litt annerledes. Tidligere har Norge gjerne villet ha mål som hørtes mer ambisiøse ut enn EUs. Vi hadde for eksempel mål om 30 prosent i 2020, mens EU hadde 20.

Etter det har vi oppgradert 2030-målet vårt i takt med EU, mens de har strammet til. Ambisjonsnivået deres har økt kraftig på kort tid. Dermed har Norge valgt å heller å legge oss på deres linje. Men da er vi avhengige av at EU faktisk leverer. Når de nå ikke klarte å vedta sitt nye mål i tide til klimaforhandlingene i år, blir det vanskelig.

Grunnen til at EU snakker om 90 prosent kutt til 2040, er ikke Parisavtalen, men at EU har laget sitt eget klimastyringssystem. Egentlig hadde EU trengt en pause nå, fordi de har vedtatt så mye politikk at de burde fokusere på implementering. Men maskineriet bare ruller videre.

– Hva betyr dette for Norge?

– Skulle vi trekke tilbake vårt vedtak før Stortinget har gjort det endelig, ville det gjøre veldig vondt. Det som hadde stått seg bedre nå, var anbefalingen fra Miljødirektoratet om et 60 prosent mål som et rent norsk mål – og så legge oss på linje med EU. Hvis vi hadde hatt et nasjonalt utslippsmål, ville det stått seg nå, og vi kunne sagt at det ligger fast. Men det gjorde vi ikke.

– Brussel vet generelt lite om hva vi driver med

– Hvorfor fikk vi sånn hastverk, da? Hvorfor ikke vente på EU?

– Jeg tror det handlet om å få det ut av valgkampen. Jeg var overrasket, for jeg tenkte miljøpartiene måtte ha tjent på at spørsmålet var åpent i valgkampen. Så egentlig burde du spurt Venstre om det. Det var de som bidro til at målet ble vedtatt før sommeren.

Det virker som om Arbeiderpartiet og Høyre ikke ville ha den saken hengende over seg i valgkampen. Det er ikke noe transparens rundt dette, så vi kan bare gjette.

– Hva betyr dette for forholdet til EU – særlig innsatsfordelingen?

– Det pågår som sagt forhandlinger, men det er ingen transparens, så vi vet veldig lite. I teorien kan EU bruke hele EØS-avtalen som pressmiddel dersom vi nekter å ta inn regelverk som er del av klimapolitikken. Men jeg har ingen tro på at de faktisk vil gjøre livet vanskelig for oss – de har mer enn nok interne problemer. Erfaringen min er at folk i Brussel ofte ikke vet så mye om hva Norge driver med. De har nok med sine egne medlemsland og sine egne problemer.

– Men gitt at noen i EU bestemmer seg for å kreve at Norge skal levere på målene: Har vi noen reelle forhandlingskort? Kan vi spille gasskortet, for eksempel?

– Neppe. Det er ingen reell bekymring for at Norge skal skru igjen kranene nå. EU har heller ikke lagt noe press på oss om olje- og gassproduksjon etter 2030 eller 2040. 

Jeg tror det er viktigere at vi er så små, og at EU har nok av interne utfordringer. Akkurat nå har de store problemer med å få på plass 2040-målet. Ytre høyre har fått rapportørrollen i Europaparlamentet, og da er det en anti-klimapolitiker som leder 2040-prosessen. Det betyr full mobilisering fra alle kanter for å prøve å få til et resultat. Og midt oppi dette kommer Norge med sitt bidrag i april – det drukner ganske fort.

Kvotehandel kan redde oss, men …

– Men hva med NDC-en og Parisavtalen, blir vi avhengige av artikkel 6-kvoter for å levere der?

– Det ville jo vært den logiske løsningen – det er jo den norske tradisjonen. Sånn har vi alltid gjort det. Tradisjonelt har man lagt veldig tydelig opp til at ansvaret er flyttet til EU. Løftet er kun at vi skal samarbeide med dem om å nå et felles mål.

– Men det kan vel få en politisk kostnad?

– Politisk er det nok veldig irriterende for regjeringen. For dette åpner hele diskusjonen igjen og viser at vi nesten er EU-medlemmer i klimapolitikken, men likevel ikke helt.

Ingen vet egentlig hvordan dette vil slå ut. Jeg tror som nevnt sannsynligheten er lav for at EU vil foreta seg noe, men det kan jo hende noen peker på dette overfor regjeringen, og minner om at man ikke kan drive og hoppe over ting i EØS, slik Jonas Gahr Støre har antydet at han vil gjøre. Likevel var det ingenting som tydet på at noen i Brussel var «på krigsstien» i vår. Tvert imot: de viktigste folkene der hadde ikke fått med seg hva Norge hadde meldt inn på klimaområdet.

Hvis vi bare sitter helt stille …

– Så … «sitte stille i båten», altså? Det er jo en velprøvd strategi for Norge i nesten alle sammenhenger?

– Ja, absolutt. Og dette er jo en litt rar konstruksjon: Klima er på siden av EØS, men samtidig delvis inne. Det gir Norge store muligheter. Det har blitt en fin posisjon for dem som ikke ønsker at Norge skal bindes for sterkt – fordi vi da kan justere uten at det får store konsekvenser.

– Men samtidig, hvis det i praksis, sånn helt pragmatisk sett, er åpent for at vi kan tukle dette til med «kreative» tellemåter – hva stopper oss da fra å gå «all in», og foreslå vanvittige ting som å telle brutto skogopptak?

– Det er jo derfor vi ser disse diskusjonene. Målet vårt blir på mange måter en lek med regnskap.

– Men reglene kan vel ikke tøyes i det uendelige før noen setter foten ned?

– Nei, og en jurist ville aldri uttrykke det slik. De tenker at deres tolkning av regelverket i seg selv er normgivende. Vi statsvitere er mer kyniske – vi tror ikke regler betyr så mye bare fordi de er regler. Når det er sagt, har altså EU et «ris bak speilet» knyttet til EØS-avtalen. Der kan man i teorien sette hardt mot hardt hvis Norge begynner å telle på rare måter.