Goliat – det dyre opningsshowet i Barentshavet
Å begrense oljeutvinning i Norge vil gi lavere globale klimautslipp, skriver ti samfunnsøkonomer som alle er med i CREE, et samfunnsfaglig senter for miljøvennlig energi.
«Dette er en gledens dag for Norge som energinasjon og petroleumsnasjon. Stortinget vedtar i dag et nytt viktig skritt i norsk oljehistorie.»
Slik starta saksordførar Ketil Solvik-Olsen (FrP) stortingsdebatten om Goliat-utbygginga 18. juni 2009. Referatet viser at begeistringa var like stor i Høgre, Arbeidarpartiet og Senterpartiet. Goliat var meir enn eit oljefelt – det var starten på eit eventyr. Oljeeventyret i nord!
Seks år seinare har konfettien for lengst lagt seg. Feltet er omsider i full produksjon – fleire år forseinka. Kostnadene har i denne perioden laupt løpsk. I statsbudsjettet for 2016 skriv regjeringa at Goliat-prosjektet, som i Plan for utbygging og drift (PUD) opererte med ein prislapp på 31,9 milliardar kroner (2015-verdi), no kostar 48,6 milliardar kroner.
Når investeringskostnadene for eit prosjekt med marginal lønsemd stig med over 50 prosent, bør varsellampene blinke. Goliat står i fare for å bli eit tapsprosjekt, både for selskapa og staten. Stortinget bør engasjere seg for å finne svar på kva som har gått galt og kva som kunne blitt gjort annleis. Slik dei ville gjort om Goliat var eit sjukehus eller ein vegstump på land.
«Marginalt lønsamt»
Goliat blei påvist i 2000 og ligg omtrent 50 kilometer søraust for Snøkvitfeltet og 85 kilometer nordvest for Hammerfest. Det er det første oljeproduserande feltet i Barentshavet. ENI Norge er operatør med ein eigardel på 65 prosent. Statoil ASA eig 35 prosent av feltet. Driftstid er 15 år.
Då regjeringa i mai 2009 leverte si tilråding til utbygging av Goliat, blei vurderinga av prosjektets lønsemd basert på følgjande forventningar:
- Oljepris: 400 kroner fatet
- Investeringskostnad: 31,9 milliardar kroner (2015-verdi)
- Kommersielt tilgjengelige ressursar: 28 millionar Sm3 olje (svarar til cirka 174 millionar fat).
I konklusjonane til Olje- og energidepartementet (OED) heiter det (mine uthevingar):
«Rettighetshaverne vurderer utbyggingen som marginalt lønnsom med utgangspunkt i planens forventninger til kostnader, produksjon og oljepris. Prosjektet er ikke lønnsomt med forverrede forutsetninger.»
«Rettighetshaverne vurderer utbyggingen som marginalt lønnsom med utgangspunkt i planens forventninger til kostnader, produksjon og oljepris. Prosjektet er ikke lønnsomt med forverrede forutsetninger.»
I proposisjonen til Stortinget skriv OED at dei har gjennomført ein sensitivitetsanalyse av Goliat. Lønsemda har blitt testa opp mot eventuelle avvik i forventa oljepris, investeringskostnad eller produksjonsnivå på +/- 25 prosent. Eit av funna var at prosjektet ville gå i null med ein oljepris på 300 kroner fatet, gitt at kostnadene og produksjonsnivå ikkje endra seg. Sensitivitetsanalysen tok ikkje høgde for at fleire faktorar kunne endre seg samstundes, t.d. både oljepris og investeringskostnadar.
Departementet var likevel klar:
«Selv om prosjektet ikke er robust, mener departementet at utbygging og drift av Goliat med de gitte forutsetningene vil gi tilstrekkelig samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Selv om prosjektet ikke er robust, mener departementet at utbygging og drift av Goliat med de gitte forutsetningene vil gi tilstrekkelig samfunnsøkonomisk lønnsomhet.»
«Selv om prosjektet ikke er robust, mener departementet at utbygging og drift av Goliat med de gitte forutsetningene vil gi tilstrekkelig samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Selv om prosjektet ikke er robust, mener departementet at utbygging og drift av Goliat med de gitte forutsetningene vil gi tilstrekkelig samfunnsøkonomisk lønnsomhet.»
Fleirtalet på Stortinget delte denne konklusjon. 18. juni 2009 blei utbygginga formelt godkjent av Stortinget. Berre KrF og Venstre røysta imot.
I innstillinga frå Energi- og miljøkomiteen er Goliat fleire gongar referert til som «marginalt lønnsom». I ein av fellesmerknadene skriv komiteen at dette «stiller derfor krav til streng kostnadskontroll og effektive produksjonsteknologier.»
Prosjektets marginale lønsemd vert og oppgitt av komiteens fleirtal som grunn for at dei sa nei til å stille krav om ilandføring, noko fleire meinte ville gi fleire arbeidsplassar lokalt.
Også i stortingsdebatten om Goliat går «marginal lønnsomhet» igjen i fleire av innlegga, men meir som konstatering enn problematisering. Dei fleste delte nok vurderinga til Arbeidarpartiets Torny Pedersen om at økonomien i prosjektet sikkert vil gå seg til:
«Prosjektet er rimelig marginalt, men det vil nok etter hvert gi inntekter til Finnmark og til hele det norske samfunnet.»
«Prosjektet er rimelig marginalt, men det vil nok etter hvert gi inntekter til Finnmark og til hele det norske samfunnet.»
Kraftig kostnadsvekst frå 2012
Olje- og energidepartementet har orientert Stortinget om framdrift for Goliat-prosjektet i alle framlagte statsbudsjett sidan Plan for utbygging og drift (PUD) blei godkjent av Stortinget for seks år sidan.
I OEDs budsjettproposisjon for 2010, 2011 og 2012 var kostnadsestimat til Goliat uendra i høve til PUD. Men så – frå og med statsbudsjettet for 2013 – har kostnadene blitt oppjustert fleire gongar. Det siste kostnadsestimatet finn vi i statsbudsjettet for 2016:
«Investeringsanslaget for Goliat viser ein auke på om lag 820 mill. kroner frå 2014 til 2015. Auken i investeringane frå det som vart estimert i PUD i 2009 er på om lag 16,6 mrd. kroner. Kostnadsauken er i hovudsak knytt til marknadsprisar, lengre leveringstid for utstyrspakkar og høgare råvarekostnadar grunna sterkt press i leverandørmarknaden. Dette har påverka kostnadsrammene for fabrikasjon og installasjon av under vassutstyr og røyrleidningar, boring og komplettering av brønnar og ulike utstyrspakkar. Produksjonseininga har blitt fordyra med årsak i teknologiske utfordringar, meir omfattande engineering, diverse designendringar, akselerasjonskostnadar og større arbeidsmengde enn føresett, noko som har ført til utsett leveringstidspunkt av eininga frå leverandøren og følgjeleg utsett produksjonsstart. Kostnadsauken frå sist rapport er forårsaka av svekka kronekurs i forhold til vekslingskursar antekne ved PUD.»
«Investeringsanslaget for Goliat viser ein auke på om lag 820 mill. kroner frå 2014 til 2015. Auken i investeringane frå det som vart estimert i PUD i 2009 er på om lag 16,6 mrd. kroner. Kostnadsauken er i hovudsak knytt til marknadsprisar, lengre leveringstid for utstyrspakkar og høgare råvarekostnadar grunna sterkt press i leverandørmarknaden. Dette har påverka kostnadsrammene for fabrikasjon og installasjon av under vassutstyr og røyrleidningar, boring og komplettering av brønnar og ulike utstyrspakkar. Produksjonseininga har blitt fordyra med årsak i teknologiske utfordringar, meir omfattande engineering, diverse designendringar, akselerasjonskostnadar og større arbeidsmengde enn føresett, noko som har ført til utsett leveringstidspunkt av eininga frå leverandøren og følgjeleg utsett produksjonsstart. Kostnadsauken frå sist rapport er forårsaka av svekka kronekurs i forhold til vekslingskursar antekne ved PUD.»
Stortingets oppfølging
På Stortinget har Heikki Eidsvoll Holmås (SV) stilt spørsmål to gongar til Olje- og energiminister Tord Lien om Goliats kostnadssmell og prosjektets lønsemd, først i 2014 og så i 2015. Også Ola Elvestuen og Siri Engeseth frå Venstre har utfordra Lien på dette.
På spørsmål frå Holmås om kva Goliat-overskridinga har «kosta» staten er Liens svar at staten ikkje har eigendelar i Goliat gjennom SDØE (Statens direkte økonomiske engasjement), og difor ikkje har utgifter knytt til Goliat-prosjektet. Overskridingane er utelukkande selskapas problem, ifølge ministeren.
Økonomiprofessor Diderik Lund avviser Liens påstand i dette intervjuet. Ifølge Lund tek staten risiko både gjennom eigarskapet i Statoil og oljeskattesystemet. Han utdjupar:
– De selskapene som er med – Eni og Statoil – har jo andre inntekter på norsk sokkel, det betyr at de kan trekke fra de kostnadene de pådrar seg på Goliat og dermed betale mindre skatt. Så staten Norge er med på å ta risikoen gjennom skattesystemet slik det er rigget. Så hvis det ender opp med at Goliat alt i alt ikke er noe lønnsomt har staten tapt penger på det. Eller sagt slik: om kostnadene blir høyere og inntektene lavere enn det vi har trodd, vil det slå inn både for staten og for selskapene.
– De selskapene som er med – Eni og Statoil – har jo andre inntekter på norsk sokkel, det betyr at de kan trekke fra de kostnadene de pådrar seg på Goliat og dermed betale mindre skatt. Så staten Norge er med på å ta risikoen gjennom skattesystemet slik det er rigget. Så hvis det ender opp med at Goliat alt i alt ikke er noe lønnsomt har staten tapt penger på det. Eller sagt slik: om kostnadene blir høyere og inntektene lavere enn det vi har trodd, vil det slå inn både for staten og for selskapene.
Lund seier vidare at selskapas del av utbyggingskostandene i utgangspunktet er 22 prosent, og at dei resterande 78 prosenta blir dekka av staten.
Om Goliat var eit sjukehus?
For Goliat er det ikkje berre storleiken på overskridinga som er problematisk, men også det faktum at prosjektet som heilskap står i fare for å bli eit tapsprosjekt. Det er ikkje godt å vite kva oljepris Goliat-prosjektet no vil trenge for å gå i pluss. Rystad Energy hevdar 90 dollar fatet. Då ENI feira opninga av Goliat tidlegare i år, ville dei ikkje kommentere kva break even-prisen er for feltet.
Myndigheitene var i 2009 godt kjent med at Goliat var lite robust i møte med lågare oljepris og høgare investeringskostnader. Men ønsket om å sette i gang oljeproduksjon i Barentshavet raskast mogleg var langt større enn behovet for å dvele ved økonomien i prosjektet.
Praksis i dag er at alle utbyggingsprosjekt på sokkelen som kostar meir enn 20 milliardar kroner må handsamast av Stortinget. Ein bør vurdere å etablere ein ny praksis: At Stortinget også undersøker overskridingar av ein viss storleik.
For Goliats del handlar det om å få svar på det heilt openberre:
- Kva skuldast kostnadsveksten?
- Korleis har regjeringa følgt opp Stortingets oppmoding om "streng kostnadskontroll" med Goliat?
- Har Stortinget blitt riktig og tilstrekkelig informert om kostnadsutviklinga for Goliat?
- Korleis påverkar kostnadsoverskridingane lønsemda til prosjektet som heilskap?
- Har departementet gjennomført nye sensitivitetsanalysar som viser kva oljepris og produksjonsnivå som må til for at Goliat skal tilføre samfunnet grunnrente?
- Er det element ved dagens oljeskatteregime som har motverka streng kostnadsdisiplin ved Goliat?
Tord Lien har til no avvist spørsmål om lønsemda til Goliat-prosjektet ved å vise til at staten samla sett har enorme inntekter frå petroleumsindustrien. Dette er ein farleg haldning om ein håpar å sjå ein meir kostnadsmedviten industri i framtida. Norske skattebetalarar fortener at gigantoverskridingar som påverkar statens inntekter blir teke like seriøst om dei skjer offshore som onshore. Det gjer dei ikkje i dag.
