Sanderud-utvalget har lagt fram forslag til nytt skattesystem for vannkraftverk i NOU 2019:16. I mandatet for utvalget heter det at: «Hovedoppgaven til utvalget er å vurdere om dagens vannkraftbeskatning hindrer at samfunnsøkonomisk lønnsomme tiltak blir gjennomført.»

Det påpekes også noen viktige prinsipper for at ressursene i samfunnet skal utnyttes mest mulig effektivt: « … først benytte skatter og avgifter som bidrar til bedre ressursbruk (for eksempel miljøavgifter), deretter benytte nøytrale skatter som ikke påvirker valgene til produsenter og forbrukere og til slutt bruke vridende skatter …» Dette er i tråd med økonomisk teori om god forvaltning av naturressurser og optimal skattlegging for å finansiere offentlige tjenester.

Spørsmålet utvalget skal stille seg, er altså om dagens skattesystem svarer opp disse utfordringene og eventuelt hvordan det bør endres for å tilfredsstille disse kravene. Det enkle svaret er at miljøskatter bidrar til å sikre samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter siden de internaliserer miljøkostnaden i beslutningsprosessen. Investeringene blir mindre, noe de skal være for å ta tilstrekkelig miljøhensyn. Deretter vil grunnrente være optimalt siden det ikke gir effektivitetstap om den er riktig utformet.

Om ikke disse to skattene er tilstrekkelig (ser bort fra lump-sum-skatt som urealistisk), vil det være spørsmål om å innføre skatter som gir effektivitetstap, direkte ved at det blir lavere totale investeringer enn ellers og indirekte ved at investeringer flyttes til andre områder. Gjennomgående skatter vil da være viktig (for eksempel overskuddsskatt i alle næringer) mens vridende skatter som ikke er gjennomgående, ikke bør implementeres.

Grundig vurdering av dagens skattesystem

Dagens kraftskattesystem omfatter ordinær overskuddsskatt, eiendomsskatt, konsesjonsavgift og konsesjonskraft, naturressursskatt, grunnrenteskatt. De fire første er skatter som gir effektivitetstap mens de to siste ikke skal gi det om de er riktig utformet. Konsesjonskraft er egentlig ingen skatt, men har samme funksjon, siden kraftverkene må avstå en del av kraftproduksjonen til kommune/fylke til en lavere pris (fastsatt av Olje- og energidepartementet) enn markedsprisen.

En del av skattartene er innført av hensyn til skattefordeling mellom kommune, fylkeskommune og stat, altså av fordelingshensyn. Utvalget foreslår å lage et skattesystem der en kun vektlegger effektivitetsegenskapene og hvor en kan løse fordelingshensynene i etterkant. Dette er nok et av de mest kontroversielle forslagene til utvalget, noe jeg kommer tilbake til nedenfor.

Utvalget foretar en grundig vurdering av hvordan de ulike skattartene påvirker insitamentene til investor. At produsenten må avgi konsesjonskraft til kommune/fylkeskommune til en lavere pris enn markedspris betyr at verdien av kraftverket synker, og produsenten vil investere mindre enn det som er optimalt. Den bør derfor fjernes, noe utvalget også foreslår.

Utvalgets forslag

Konsesjonsavgiften har egentlig en miljømessig begrunnelse, altså en kompensasjon for miljømessig skade, men den er utformet også med tanke på inntektsfordeling. Utvalget foreslår derfor at denne fjernes. Her er kanskje et av utvalgets svake punkter. Det er opplagt at utbygging av vannkraft medfører store miljøulemper. I tråd med mandatet «Først benytte skatter og avgifter som bidrar til bedre ressursbruk (for eksempel miljøavgifter)», og den siste diskusjonen i Norge angående vindkraftulemper og dokumenterte miljøkostnader, burde utvalget viet større oppmerksomhet til disse kostnadene. I stedet forlater de problemstillingen med følgende (side 144): «…innføring av naturavgift eventuelt bør vurderes samlet på tvers av næringer». Her bør behandlingen i en ny lovproposisjon være mye tydeligere på at miljøkostnader skal ivaretas i alle investeringsbeslutninger gjennom en miljøskatt.

Eiendomsskatt gjør på samme måte som konsesjonsavgift og avståelse av konsesjonskraft at samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer før skatt blir ulønnsomme etter skatt. Her oppstår en vanskelig konflikt mellom hensynet til effektivitet isolert sett og eventuelle effektivitetstap ved vridninger mellom næringer med og uten eiendomsskatt. Utvalget foreslår derfor likebehandling mellom næringer på tross av de negative effektene. Men dette bør i neste omgang avlede et eget utvalgsarbeide om eiendomsskattens framtid for næringsvirksomhet.

Overskuddsskatt har også negative effekter på investeringene, men av hensyn til likebehandling av all næringsvirksomhet, og av hensyn til total nødvendig skatteinngang, beholdes denne.

Den skatten som har de beste effektivitetsegenskapene ved siden av miljøskatt er grunnrenteskatten. Riktig utformet vil den ikke påvirke selskapenes investeringer. Her tar man utgangspunkt i selskapenes inntjening fratrukket kostnader og en friinntekt. Friinntekten skal tilsvare den inntjening man vil ha i annen virksomhet. Denne blir da gjenstand for ordinær selskapsskatt. Inntekter utover dette utgjør grunnrenten og beskattes da særskilt med en egen tilleggssats.

Det er selvsagt kraftverk hvor grunnrenten er tilnærmet lik null eller hvor den såkalte friinntekten er større enn faktisk avkastning. Da pålegges kraftverket heller ikke grunnrenteskatt. Grunnrenteskatt burde være opplagt både i kraftverk, oljesektoren, fiskeri- og havbrukssektoren, landbruket, eiendomssalg etc. Siden ressursen er begrenset, vil markedet prise denne høyere enn de rene kostnadene ved utvikling av ressursen skulle tilsi. Da oppstår en merverdi i markedet som det er rimelig at eieren av ressursen får en betydelig andel av – om det så er kommuner, fylker eller stat.

Det er flere utfordringer knyttet til å utforme grunnrenteskatten riktig, som det framgår av mange gode diskusjoner i utvalgets rapport, for eksempel diskusjonen om fastsetting av friinntekten, omfanget av kraftverk som skal betale grunnrenteskatt, prisgrunnlaget som legges til grunn ved beregning av grunnrenten etc. Utvalget er også delt i noen av konklusjonene på dette området. Det er grunn til å forvente heftige diskusjoner rundt dette punktet, hvor det ikke alltid er klare fasitsvar.

Mandatet sier at utvalget ikke skal vurdere unntak som ligger i skatteloven når det gjelder prisgrunnlag for fastsettelse av grunnrenten. Spesielt gjelder dette de langsiktige kontraktene med industrien. Dette betyr at hvis kraftverkene selger kraft til industrien for lavere pris enn generell markedspris, så blir de delvis kompensert for dette gjennom fastsettelsen av grunnrenteskattegrunnlaget. Dette gir effektivitetstap ved at kraft ikke allokeres til den anvendelsen som gir høyest samfunnsverdi. Utvalget gjør som det blir bedt om i mandatet og ser bort fra dette. Dette elementet bør imidlertid vurderes i utarbeidelse av nytt skatteregelverk.

Naturressursskatten er innført for å gi kommunene stabile skatteinntekter. Selv om denne skatten kommer til fradrag krone for krone i grunnrenteskatten og dermed ikke skaper uheldige insentiver for produsenten, er det pussig at utvalget velger å foreslå å beholde denne mens de ellers argumenterer med at fordelingshensyn bør løses etter at man har løst effektivitetshensynene. Hvorfor ha mange skattarter når man kan klare seg med færre? Fordelingen av de andre skattene blir i neste omgang mer komplisert enn nødvendig. Naturressursskatten burde fjernes.

Burde forutsett fordelingsdebatt

Utvalget tar for lett på diskusjonen omkring hvordan totale skatteinntekter fra kraftsektoren skal fordeles mellom stat, kommune og fylke. Siden kraftskatt utgjør en stor del av noen kommuners inntekter, er det ikke rart at dette skaper stor debatt.

Rent teknisk kunne man med fordel ha vist at man ved hjelp av detaljene bak tabell 4.3 (side 75 i utredningen) kunne fordele grunnrenteskatten slik at skattefordelingen mellom stat, kommune og fylke ble om lag som i dag. Faktisk vil nytt kraftskattesystem i tråd med utvalgets forslag skape større effektivitet og dermed grunnlag for større inntekter til fordeling. I stedet ser det ut som man foreslår at staten tar alle inntektene. Man kobler også dette til inntektsutjevningen mellom kommunene. Dette er selvfølgelig et naturlig spørsmål å stille, men utvalget burde ha skjønt at dette punktet lett kan torpedere hele innstillingen. Hovedhensynet bør være å skape et skattesystem som fostrer en effektiv utnyttelse av ressursene.