Status, utfordringer og anbefalinger: Råd til EUs nye energikommissær fra tankesmien Bruegel.
Kommentar
Dette er en kommentar. Den gir uttrykk for skribentens egne meninger.
NOTAT
Til: EUs nye energikommissær
Fra: Georg Zachmann
Emne: Prioriteringer for din tjenesteperiode
Dato: 1. september 2014
Statusrapport
EUs energipolitikk har tre hovedmål: sikkerhet, konkurransedyktighet og bærekraft. Den "grønne pakken" fra 2009 oversatte disse til tre målsettinger for 2020: Reduksjon i klimagassutslipp med 20 prosent, økning i energieffektivisering med 20 prosent og en andel på 20 prosent av fornybar energi i energimiksen. Disse 20-20-20-målene representerte en ganske ambisiøs plan basert på en fortelling som den gang var uomstridt. I 2008 nådde oljeprisen et nytt toppnivå, og det var en generell forventning om at økt energietterspørsel i utviklingsland og oppbremsing eller til og med nedgang i olje- og gassproduksjon ville medføre stadig stigende energipriser. Videre var det ventet at olje- og gassproduksjon ville avta raskere i regioner som assosieres med lav risiko (altså EU selv) og slik svekke forsyningssikkerheten. Endelig var det ventet at verdens nasjoner ville samles om en felles strategi for avkarbonisering. Det følger av dette at 2020-målene som innledet skiftet mot en lavkarbonøkonomi i EU var helt i tråd med de tre hovedmålene: Bærekraft, sikkerhet og konkurransedyktighet.
EU er nå (nesten) på sporet til å nå målene som ble sett på som ganske så ambisiøse da de ble vedtatt for fem år siden. En aktiv fornybarpolitikk har bidratt mest til disse prestasjonene, mens effektiviteten av et tak på utslipp ikke ble satt på prøve fordi den økonomiske krisen leverte mye av utslippskuttene. Nesten ingenting av reduksjonen i energiforbruk kan tilskrives de politiske tiltakene for energieffektivisering.
Selv om man ligger an til å nå målene, blir ikke EUs energipolitikk generelt oppfattet som en suksess. Dette har to årsaker. For det første har begivenheter inntrådt som har endret på viktige antakelser som 2020-pakken var bygd på. For det andre var tiltakene som ble brukt for å nå målene langt fra effektive.
Siden 2009 har fem store begivenheter bidratt sterkt til å forme omgivelsene for EUs energipolitikk.
1. Fremveksten av skifergass og -olje i USA innledet en ny "gullalder for gass" og forskjøv ressursknappheten med to tiår. Dette har alvorlige konsekvenser for EU:
2. Atomulykken i Fukushima snudde den politiske stemningen i mange medlemsland mot atomkraft. I tillegg blir to andre nye teknologier – "fracking" for å utvinne skifergass og karbonfangst og -lagring for avkarbonisere kullkraftverk – konfrontert med sikkerhetsbekymringer som ytterligere vil utsette eller til og med hindre at de blir tatt i bruk i mange europeiske land.
2020-mål nr. 1: 20 prosent kutt i klimagassutslipp for EU som helhet er nesten nådd allerede.
3. Den økonomiske krisen i Europa flyttet politikeres fokus fra langsiktige industripolitiske prosjekter som å bygge opp en fornybar energi-industri, til kortsiktige redningsaksjoner for å sikre at eksisterende sektorer som energiintensiv aluminiums- og stålproduksjon kan konkurrere. Et godt eksempel er Spania, hvor en massiv utbygging av fornybar energi ble kuttet på grunn av krisen.
4. Det internasjonale samfunnet klarte ikke å levere et rammeverk for tiden etter Kyoto-avtalen med bindende utslippskutt for landene som står for de største utslippene. Som følge av det har Europa mindre lyst til å handle på egen hånd.
5. Politikere over hele Europa beklager at avhengigheten av gassimport fra Russland (30 prosent av EUs gassforbruk i 2013) reduserte det politiske handlingsrommet i Ukraina-Russland-krisen. Derfor har målet om energiforsyning fra sikre kilder blitt viktigere.
Energipolitikken i Europa har også lidd under innebygde problemer. Nasjonal energipolitikk undergraver det indre energimarkedet. De fleste investeringer i kraftverk, nett og forbruk blir fortsatt basert på nasjonale støttesystemer.
Utfordringer
Du vil møte to overordnede politiske utfordringer. Den første er å stå imot alle de ad hoc-tiltakene som vil bli forlangt av deg i stor stil av industri, medlemsland, Europaparlamentet og andre, men som er kontraproduktive på lang sikt. Det er betydelig risiko for at du vil komme under sterkt press for å gripe inn i strukturelle problemer på kortsiktig, ineffektivt vis. I energisektoren har kortsiktig tenkning flere negative følger enn i de fleste andre sektorer, fordi en levetid på mer enn 40 år for anleggene krever klare langsiktige signaler til alle aktører.
Den andre utfordringen er å reversere trenden med renasjonalisering av energipolitikken. Den undergraver gevinstene ved videre integrasjon, og tar alt nå vekk virkemidlene den europeiske energipolitikken trenger for å nå energimålene.
For å møte utfordringene, bør du satse på å:
Det ville styrke velferden i Europa enormt å ha et fungerende indre energimarked der selskaper og teknologier kunne konkurrere fritt om å tilby de beste energitjenestene til lavest pris – samtidig som de overholdt samfunns- og miljøkrav. Til tross for tre lovpakker fra EU er verken gass- eller kraftsystemet organisert i slike markeder.
Et internt kraftmarked har ikke blitt utviklet fordi viktige deler av kraftsektoren fortsatt er underlagt svært ulike nasjonale regler og ordninger.
Global avkarbonisering er en essensiell forsikringspolise mot potensielt katastrofale klimaendringer. Den er kun oppnåelig med teknologier som kan konkurrere med hydrokarboner. Den store utfordringen er å mobilisere offentlig støtte til å få brakt disse teknologiene til markedet.
2020-mål nr. 2: Fornybar energi skal stå for 20 prosent av samlet energibruk i EU som helhet. Målet er innenfor rekkevidde.
Du må sikre at teknologier og støtteordninger primært velges ut fra de potensielle bidragene de gir til avkarbonisering, ikke basert på sekundære politiske mål som regional utvikling, sosial- eller industripolitikk.
Mer effektiv energibruk ville styrke forsyningssikkerhet, konkurransedyktighet og bærekraft samtidig. Politiske tiltak er imidlertid ekstremt vanskelig å utforme fordi den optimale politikken ville innebære å ta tak i markedssvikt og politisk svikt på lokalt, regionalt, nasjonalt eller europeisk nivå. Din utfordring blir å få medlemslandene til å gjøre mer, uten å tillate dem å undergrave det indre markedets evne til å fremme de rimeligste løsningene. Energiintensive virksomheter vil med henvisning til internasjonal konkurranse kjempe for å beholde gunstige priser. Men subsidier til spesifikke sektorer vil både svekke insentivene for effektiv energibruk og undergrave Europas konkurransedyktighet i det lange løp.
Anbefalinger
Du bør jobbe hardt for å etablere et internasjonalt rammeverk som lar markedskrefter levere et sikkert og bærekraftig energisystem til lavest mulig kostnad. Du bør konsentrere deg om fire områder:
Fornybar-støtte for innovasjon: Omgivelsene er annerledes i dag enn da EU i 2008 besluttet 20 prosent-målet for fornybar energi innen 2020. Men på lang sikt vil temaer som avhengighet av import fra usikre kilder og stigende kostnader for hydrokarboner vende tilbake. Aller viktigst: Avkarbonisering av energisektoren i Europa og andre steder vil kreve konkurransedyktige fornybare energikilder.
Den viktigste markedssvikten som politikken må ta tak i er at private selskaper investerer for lite i nye lavkarbonteknologier fordi de ikke vil kunne høste alle gevinstene av investeringene. Derfor bør du flytte fokus for fornybarstøtten fra et "utbyggingsmål" som gir rask utbygging av den billigste tilgjengelige teknologien vi har i dag. Isteden bør vi ha et ambisiøst "innovasjonsmål" som oppmuntrer til investeringer i å få ned kostnadene ved fornybar energi. Dette betyr at støtten bør vris fra nesten bare å subsidiere utbygging (i dag mer enn 99 prosent av støtten) til også å støtte forskning og utvikling (FoU) i rimelig grad.
Et vellykket "innovasjonsmål" ville være det aller beste bidraget Europa (og partnere) kunne gi til å redde det globale klimaet, og det kan spille en avgjørende rolle for å få et forsprang i konkurransen i det som kommer til å bli et viktig globalt marked.
For å oppnå dette, må du sikre at fornybarpolitikken gir insentiver til en balansert og koordinert miks av utbygging og FoU-politikk for en bred portefølje av lovende teknologier.
Overhaling av markedet: For å virkeliggjøre det indre kraftmarkedet, må du forberede en fjerde lovpakke med et rammeverk for en fungerende europeisk energimarked. Du må ikke være redd for å begrense nasjonale politikeres handlingsrom. Pakken bør foreslå ett eller flere design for markedet som lovgiverne i Europaparlamentet og Rådet så velger mellom.
Et fungerende indre energimarked er en stor omstilling som ikke kan oppnås med en friksjonsfri konvergens mellom eksisterende nasjonale markeder. Alternativet er verre – det betyr å gå tilbake til et system av mer eller mindre styrte nasjonale kraftsystemer, med upålitelige ordninger for utveksling av energi over grensene. Dette ville ikke bare gjøre systemene mindre effektive. Det ville også gjøre nasjonal energisikkerhet dyrere, og utbygging av fornybar kraft utover et visst nivå ekstremt kostbart.
Udogmatisk energieffektivisering: Mindre sløsing med energi ville være et stort bidrag til å redusere klimagassutslipp og importavhengighet. Nøkkelen til effektiv energibruk er å utsette alle brukere for et markedsbasert prissignal. Sløsing refererer ikke bare til å bruke mer energi for å produsere et gode, men også til å kunstig bevare spesialisering i energiintensive produkter. Europa bør ikke subsidiere arbeidskostnader for å gjøre tekstilindustrien konkurransedyktig med Asia. På samme måte bør vi ikke subsidiere energi for å gjøre europeiske aluminiumsprodukter konkurransedyktige med USA. Å forsvare energiintensive sektorer tross høye kostnader er å låse inn et høyt energiforbruk, og fører til dyrere energi for alle andre sektorer.
2020-mål nr. 3: 20 prosent mer effektiv energibruk. Målet blir trolig ikke nådd fullt ut. EU havner på 18-19 prosent, ifølge EU-kommisjonen.
På andre områder enn pris er spørsmålet om energieffektivisering behøver regulering og hvorvidt dette bør gjøres på europeisk nivå. Behovet for regulering begrunnes ofte med at selv effektiviseringstiltak med positiv nåverdi ikke blir levert av markedet, for eksempel p.g.a sære preferanser blant forbrukerne eller insentiver som rammer ulikt (som mellom huseiere og leietakere). Siden energieffektivisering er relevant for nesten alle sektorer, finnes det et hav av eksisterende og foreslåtte tiltak. Hvor effektive disse er, avhenger sterkt av utformingen. For eksempel har skjerping av standarder (for biler, lyspærer etc) fått ros for å oppmuntre til innovasjon og rask omstilling. Men hvis utformingen er dårlig, kan denne tilnærmingen gi betydelige ulemper. Ett eksempel: Hvis prisene ikke justeres, kan tiltak for energieffektivisering hindres av "rebound-effekten" – produktet bruker mindre energi, noe som oppmuntrer konsumenten til å bruke mer.
Det åpenbare argumentet for en europeisk politikk for energieffektivisering er hensynet til det indre markedet. Nasjonale standarder for produkter, nasjonale ordninger for energiselskaper eller til og med ulike skatter og avgifter kan være en trussel mot enheten i det indre marked. Men strukturen og reguleringene for viktige energiforbrukende sektorer (f.eks. byggsektoren) varierer betydelig mellom landene. Dette kan gjøre en felles europeisk politikk svært ineffektiv i disse sektorene.
Konklusjonen her er altså en smule generisk: Markedssvikt bør håndteres med de mest effektive tiltakene på riktig styringsnivå. Siden det trengs en bred portefølje av regionale, nasjonale og europeiske tiltak, er ikke et bindende europeisk mål for energiforbruk i 2030 egnet. Det vil være uklart hvem som skal levere målet, og tar heller ikke økonomisk utvikling i betraktning. Du bør heller velge et nedenfra-og-opp-perspektiv. Kostnaden ved hvert enkelt tiltak bør rapporteres. For eksempel: Tyske lån gitt til energieffektivisering i 2011 hadde en kostnad på om lag 1 milliard euro, og bidro til årlige innsparinger på 0,1 million tonn oljeekvivalenter (Mtoe).
To målsettinger kan være målestokk for det politiske rammeverket mot 2030:
Marked for energisikkerhet: Sikkerhet i gassforsyningen vil bli et spesielt viktig tema for deg. Dette dreier seg ikke primært om å redusere importavhengighet (generelt eller fra individuelle leverandører) eller å styrke Europas forhandlingsmakt i forhold til utenlandske leverandører. Det sentrale er å ha ubrukte alternativer som kan trekkes på i et ubegrenset tidsrom hvis de viktigste leverandørene faller ut av tekniske eller politiske årsaker.
Det har lenge vært diskutert hvorvidt en fullføring av det indre marked i seg selv vil levere forsyningssikkerhet. Et fungerende indre marked tilbyr den mest effektive rasjoneringsmekanismen i krisetider. Markedsbaserte langsiktige priser i Europa sikrer at leverandører gis de rette insentivene til å utvikle nye kilder. Imidlertid kan det skje at markedet ikke diversifiserer tilstrekkelig. Dagens utforming av markedet vil for eksempel ikke sørge for at vi har infrastruktur som kobler sammen kilder som normalt sett ikke er konkurransedyktige – som en forsikring hvis de billigste kildene faller ut.
Verken dagens marked eller ad hoc-tiltak er velegnet til å sørge for forsyningssikkerhet på effektivt vis. Du bør følge en europeisk markedsbasert tilnærming til sikkerhet i gassforsyningen: Et marked for "reservekapasitet". Hver nasjonal gassleverandør ville her bli pålagt å ha en viss mengde alternativ kapasitet tilgjengelig. Et fornuftig volum ville være 20 prosent av energibehovet som er under kontrakt for tre år. Nasjonale leverandører kan oppfylle denne forpliktelsen på ulike måter – som lagring av ekstra volumer i gasslagre, eller opsjonskontrakter med andre leverandører.
De nasjonale leverandørene måtte sikre at infrastrukturen som trengs til å levere slike volumer til kundene er tilgjengelig hvis den trengs. Tilstrekkelig transportkapasitet må altså reserveres hos infrastruktur-eierne (nasjonale og utenlandske rørledninger og LNG-terminaler). Det må også være et krav at "reservekapasitet" ikke kan møtes ved å bruke essensielle leverandører. Med andre ord: Opsjoner på flere leveranser fra Russland kvalifiserer ikke som "reservekapasitet". Hvis en leverandør oppdager at all eksisterende infrastruktur alt er belagt, må den investere i ny. Kun i krisesituasjoner vil leverandører få lov til å trekke på "reservekapasiteten". Dette systemet burde sikre forsyningssikkerhet for alle kunder til lavest kostnad (som i stor grad vil belastes sluttkundene), uten å undergrave det indre marked.
