I juni vedtok Stortinget at Norge skal slutte seg til EUs nye kvotesystem for transport, bygg og mindre industri – ETS2.

Det skjedde ikke uten motstand. Senterpartiet og Fremskrittspartiet stemte imot, og Rødt har vært kritiske. Det er ikke tilfeldig. For dette er et system som potensielt griper inn i hverdagsøkonomien til både husholdninger og småbedrifter. Likevel er ETS2 viktig for å sikre at alle sektorer bidrar til at EU når sine overordnede klimamål framover; i første omgang minimum 55 prosent utslippskutt innen 2030.

Denne artikkelen oppsummerer innholdet i ETS2; hvorfor kvotesystemet har blitt vedtatt; og ikke minst perspektivene framover.

Hvis man holder fast ved CO₂-avgiften og planen om videre opptrapping av den i Norge, så er en rimelig antagelse at ETS2 her hjemme primært vil føre med seg ulikt administrativt hodebry for byråkrater og ellers berøre befolkningen for øvrig ganske moderat.

Hva er ETS2?

Fra 2027 innfører EU et nytt kvotesystem, ETS2, som skal gjelde for drivstoff til transport, oppvarming og deler av småindustrien. Det betyr at bensinstasjoner og andre som selger bensin, diesel, fyringsolje og gass, må kjøpe klimakvoter for utslippene. Kostnadene vil til slutt havne hos forbrukerne ved økte drivstoffpriser.

For Norge handler det først og fremst om pumpeprisen for bensin og diesel. I mange EU-land vil også husholdninger som varmer opp med gass eller fyringsolje, merke det.

Målet for ETS2 er 42 prosent utslippskutt i sektorene det dekker innen 2030, sammenlignet med 2005. Hensikten er å få til en felles minstepris på utslipp i EU/EØS og ytterligere sikre at alle sektorer bidrar til å oppnå overordnete mål om utslippskutt.

Hvorfor ETS2?

EU har hatt et kvotesystem (ETS) siden 2005. Det har over tid bidratt til at utslippene fra industri og kraftproduksjon har gått kraftig ned.

Utslippene fra transport og byggsektoren har ikke vært dekket av kvotesystemet. Isteden har de vært en del av rammeverket for innsatsfordeling mellom medlemslandene (Effort Sharing Regulation, ESR). Men disse utslippene har vist seg langt mer gjenstridige. Mange land har så langt hatt lave eller ingen avgifter eller karbonprising av disse sektorene. Derfor ble ETS2 lansert som del av «Klar for 55»-pakken i 2021.

Bygd på kompromisser og ‘støtputer’

ETS2 har vært blant de mest kontroversielle delene av EU-pakken (Wettestad 2024). Skepsisen har særlig handlet om drivstoffpriser og sosial rettferdighet. Erfaringene fra det franske «gule vester»-opprøret ligger friskt i minnet.

Derfor har det blitt bygd inn en rekke ‘støtputer’ i systemet:

• Oppstart kan skyves fra 2027 til 2028 hvis energiprisene i 2026 anses å være ‘eksepsjonelt høye’.
• Ekstra mange kvoter auksjoneres i starten for å dempe prisene. Disse kvotene tas fra det totale antallet kvoter fram til 2030.
• Hvis kvoteprisen overstiger 45 euro i to måneder, kan ekstra kvoter tilføres markedet og ‘kjøle det ned’.
• Og ikke minst: EU oppretter et sosialt klimafond. Gitt at alle ETS2-kvoter selges, så vil det genereres ganske betydelige inntekter. Europakommisjonen anslår opparbeidete inntekter på mellom 342 og 570 milliarder euro i perioden 2027-2032. Det nye fondet vil ifølge kommisjonen være på rundt 86 milliarder euro. Medlemslandene skal så utarbeide ‘sosiale klimaplaner’ som danner basis for å kunne motta penger fra det nye klimafondet til å kompensere utsatte husholdninger, små bedrifter og transportaktører, ikke minst i Øst-Europa.

Trøblete start

Likevel har innføringen vært alt annet enn ryddig. Et viktig første steg har vært innlemming av ETS2-lovverket i nasjonal lovgivning, og fristen her var juni 2024. Kun Østerrike rakk det. Europakommisjonen åpnet da sak mot de øvrige 26 landene. Nå har 16 land innlemmet direktiver og fem land mer delvis. Også fristen innen utgangen av juni i år for å levere ‘sosiale klimaplaner’ for å kunne nyte godt av midler fra klimafondet, har blitt brutt av de fleste.

I juni i år skrev 16 land under på et bekymret opprop (‘non-paper’) som krevde at Kommisjonen så på muligheter for bedre og mer løpende overvåkning av prisutviklingen og ytterligere styrking av ‘støtputene’ for å kunne holde kvoteprisen i sjakk.

Dette var slett ikke bare land som regelmessig har uttrykt mostand mot videreutvikling av EUs klimapolitikk, så som Polen og Ungarn. Også Frankrike, Tyskland, Spania og Nederland var blant de som skrev under på oppropet (se artikkel på Energi og Klima 14. august). I skrivende stund er det 19 land som har sluttet seg til. Europakommisjonen har lovet å komme med et tilsvar i nær framtid.

• Følg EU tett: Abonner på nyheter fra Energi og Klimas EU-korrespondent.

Denne trege iverksettingen bekrefter det mange fryktet: ETS2 er et nytt og komplisert virkemiddel med mange detaljer, kontroversielt og vanskelig å svelge politisk, ikke minst i en tid med krig i Europa og høye energipriser.

Norge er på vei inn, men har en bakdør

Regjeringen har allerede bestemt at ETS2 er EØS-relevant, og Stortinget har som nevnt sagt ja til å slutte seg til ordningen. I Norge er 38 relevante ‘brenselsoperatører’ så langt identifisert. Det inkluderer større selskaper som Esso og Circle K, men også en rekke mindre aktører. De fleste av disse er allerede omfattet av betydelige CO₂-avgifter. Det generelle avgiftsnivået er på 1400 kr/tonn CO₂ og er foreslått økt til 2400 kr i 2030, målt i 2025-kroner (Miljødirektoratet 2025).

Det nyeste prisanslaget for ETS2 for 2030 fra analyseselskapet BloombergNEF er på 120 euro, altså rundt 1400 kroner og på samme nivå som Norges allerede eksisterende CO₂-avgift (Carbon Pulse 2025).

Skulle dette slå til, så vil Norge kunne benytte en ‘bakdør’ i systemet: alle land kan i prinsippet frita brenselsoperatører for ETS2-kvoteplikt hvis det kan vises at de har betalt interne avgifter som er minst like høye som ETS2-gjennomsnittsprisen i løpet av et år. I praksis kan derfor ETS2 i Norge ende opp som en teknisk øvelse om avgiftsnivåer; dog en noe mindre forutsigbar øvelse enn om man bare hadde hatt CO₂-avgiften.

Veien videre: Kvotepris og CO₂-avgift sentralt

Både utviklingen av ETS2-kvoteprisen og videreføring av den politiske enigheten om CO₂-avgiften er viktige faktorer fremover.

Når det gjelder kvoteprisen, så er anslaget på 120 euro i 2030 nevnt allerede. Men analytikerne er usikre. Det finnes også anslag godt over 200 euro tidlig i 2030-årene. Problemet for analytikerne er at politikken her er i konstant bevegelse, noe den nevnte prosessen rundt ‘oppropet’ som ble lansert i juni, viser tydelig.

EU står her overfor et dilemma: styrkes støtputene vesentlig og prisen holdes nede, så vil systemet ikke ha den ønskede effekten og andre sektorer må gjøre enda mer for å oppnå overordnete mål. Men hvis prisen går i taket, vil det politiske uværet vi allerede er vitne til, fort utvikle seg til full storm. EU vil trolig lande på et klassisk kompromiss og en mellomløsning hvor ‘støtputene’ styrkes moderat.

For Norge blir det avgjørende spørsmålet om vi holder fast ved CO₂-avgiften. Den planlagte jevne økningen vil bety en buffer i forhold til usikkerheten om kvoteprisen framover. Gjør vi det, vil antagelig ETS2 primært bety administrativt hodebry for myndighetene med ulike sider ved oppfølging av systemet og ha langt mindre praktiske effekter for befolkningen for øvrig her enn på kontinentet.

Referanser

Carbon Pulse. 2025. EU ETS2 prices to hit euro 120 by 2030, say analysts, 17.september.

Miljødirektoratet. 2025. Høring av forslag for innføring av kvoteplikt og krav til verifikasjon i ETS2 i klimakvoteforskriften.

Wettestad, J. 2024. EU Emissions Trading for Transport and Buildings: Saved by Synergistic Institutional Interaction?, Journal of Common Market Studies, 63: 3.