Skal innovasjonen i det grønne skiftet overlates til markedet, eller må vi styre retningen på den? Og hvis vi styrer for mye, risikerer vi ikke da å velge feil vinnere? Finanspolitikkutvalget var i alle fall klare da de leverte sin rapport i januar i år:

– Det er generelt sånn at staten er dårlig til å plukke vinnere, sa utvalgsleder og NTNU-professor Ragnar Torvik til DN. Og i mai i år fulgte finansminister Jens Stoltenberg i alle fall tilsynelatende opp i samme avis:

– Jeg vil ikke peke på hvilke teknologier som vil vinne frem. Det viktigste myndighetene gjør er ikke å subsidiere det vi liker, men å skattlegge det vi ikke liker, sa han da.

VI snakker med

Håkon Endresen Nordmann er forsker ved NIFU.

Stoltenberg snakket om flytende havvind, men hydrogen er kanskje også et godt eksempel på at virkemidlene for å utvikle én bestemt teknologi ikke alltid fungerer. I tilfellet hydrogen har det handlet om at produksjonsprosesser har fått støtte, men produsentene har ikke fått kjøpere av seg selv.

Bransjen og fagfolk sier at myndighetene har sviktet og ikke koordinert virkemiddelapparatet godt nok. Samtidig sier samfunnsøkonomer, deriblant finansministeren, at det egentlige problemet er at staten er dårlig til å velge vinnere. Og at virkemidler risikerer å ende opp som «varige subsidier».

Hvor svikter det? Hvem har rett? Og hvordan kan vi lage politikk når virkelighetsoppfatningene er så avvikende? Vi spør NIFU-forsker Håkon Endresen Normann, som har forsket på innovasjon nettopp i energisektoren.

– Innovasjoner er nesten alltid avhengig av skjerming fra konkurranse

Håkon Endresen Normann: – Dette er vanskelige spørsmål. Det finnes en reell spenning mellom det å være teknologinøytral og det å velge vinnere. Vi har sett at en nøytral tilnærming ikke har gitt oss løsningene vi trenger, men vi har også sett at det kan gå galt når myndighetene forsøker å styre – som med enkelte batteriinitiativ i Norge.

Likevel er det én ting som ofte glemmes: Nesten all ny teknologi, industri og næringsutvikling har vært avhengig av en eller annen form for skjerming fra konkurranse, ofte over lang tid. Da handler det ikke nødvendigvis om proteksjonisme, men om at ny teknologi i starten er dyrere, mindre effektiv, mangler infrastruktur, og er preget av stor usikkerhet og risiko.

Solceller er et godt dokumentert eksempel. De startet i romfart – ekstremt dyrt, men det var verdt det. Senere ble de brukt offshore der de fylte en funksjon andre teknologier ikke kunne. Først etter mange år med ulike former for offentlig støtte – til forskning og teknologiutvikling og på etterspørselsiden – ble solceller konkurransedyktige, særlig gjennom tysk Energiewende.

Det samme gjelder vindkraft. Der har vi hatt forskningsmidler og demonstrasjonsstøtte i flere tiår, og etter hvert også støtte på etterspørselssiden.

Elbiler og iPhone: Subsidiefenomen

Energi og klima: – Og ikke minst satsing fra verdens største planøkonomi, Kina. Men det du egentlig sier, er at teknologien ikke modnes uten støtte på etterspørselssiden?

– Du kan støtte forskning og pilotering, men teknologien blir ikke konkurransedyktig uten å få prøvd seg i markedet over tid. Hvis den er dyrere enn alternativet, tar ingen den i bruk. Se på elbiler – mye av modningen skjedde i et kommersielt marked, i Norge godt hjulpet av store offentlige markedssubsidier.

Militæret har også vært viktig for å utvikle ny teknologi. Komponenter i smarttelefoner – særlig iPhone – har for eksempel røtter i amerikanske forsvarsprogrammer. Dette inkluderer sensorer, gyroskop og berøringsskjermer. Militæret skapte etterspørsel og behov, og teknologien ble deretter videreutviklet for sivile formål. Det viser hvordan en teknologisk satsing – hvor noen «velger vinnere» – kan gi resultater.

Samtidig må vi huske at militæret også satset på ting som ikke ble noe av. Men fordi formålet var viktig nok, tok de risikoen. Og tenk om vi hadde hatt samme vilje til å satse på klima som vi hadde på forsvar under den kalde krigen – da hadde mye sett annerledes ut.

– Kommer ikke dit vi må uten noe statsstøtte

– Det er jo mindre risiko – og kapitalkrevende – å støtte forskning og teknologiutvikling. Det er den neste fasen – utviklingen som går godt inn i den kommersielle fasen – som de er skeptiske til at staten skal involvere seg for mye i.

– Men poenget er at uten støtte også der kommer vi ikke dit vi må. Og det holder ikke å bare støtte forskning og demonstrasjon, som har vært Norges hovedlinje. Vi har vært langt mindre villige til å gripe inn på etterspørselssiden – å tilpasse markedet slik at det faktisk gir teknologiutvikling.

Havvind er et godt eksempel. Vi har hatt forskningsstøtte og noe teknologiutvikling, men markedet har man overlatt til seg selv. Norske myndigheter var lenge tilbakeholdne med å gripe inn. De har latt andre land subsidierere, og håpet at norske leverandører kunne levere inn i deres markeder.

Det handler nok delvis om faglige tilnærminger i forvaltningen, men også om at det koster. Det er mye lettere å gi midler til forskning enn å ta regningen for utbygging. Nå ser vi jo kostnadsbildet for norske prosjekter – og det er snakk om helt andre summer. Likevel: De landene som har tatt det steget, har bidratt til kostnadsreduksjoner som aldri ville skjedd uten subsidier, og samtidig fått en positiv industriell utvikling.

Løsningene finnes, men de er for dyre i starten

– Du sier at vi overlater til andre land å subsidiere – men finnes det eksempler på at slik markedsstøtte har fungert – og motsatt, tilfeller der man har feilet? Hydrogenbiler i Japan, kanskje?

– Sol og vind er de mest opplagte suksessene. De ville aldri blitt konkurransedyktige uten massiv etterspørselssubsidiering. Elfergene i Norge er også interessante. Det trengs fortsatt støtte, men vi ser åpenbart at det virker. Offentlige innkjøp og krav i anbudene har vært effektive virkemidler.

Hydrogenbiler i Japan kjenner jeg ikke så godt. Det illustrerer likevel kanskje et viktig poeng: Det er ikke gitt at støtte fungerer. Du må akseptere risikoen for feil. Og samtidig må vi unngå at industrien kaprer politikken.

Da jeg skrev doktorgrad om havvind, hadde flere norske aktører i havvindbransjen kommet til pilotstadiet, men det fantes ikke noe lønnsomt marked. I Norge fantes lite støtte til storskala demonstrasjon og ingen støtte til å utvikle teknologi og verdikjeder i et norsk marked. Mange klarte ikke å bære de ekstra kostnadene det er å etablere seg i et internasjonalt marked. Noen gjorde det, men ofte fordi de hadde annen kapital eller sterke eiere.

Vi ser det samme i et forskningsprosjekt vi har om sirkulærøkonomi – for eksempel gjenbruk av byggematerialer. Løsningene finnes, men det er dyrere enn å bruke nytt. Uten offentlig hjelp kommer de ikke over kneika.

Selektiv bruk av økonomisk teori

– Så noen ganger erkjenner vi at markedet ikke klarer alt, og griper inn. Andre ganger, spesielt når det er gått galt, sier vi «Dette må markedet ordne». Er ikke det å bruke samfunnsøkonomisk teori litt … selektivt? Og samtidig ser man helt bort fra det innovasjonsforskning har funnet, i alle fall når det harmonerer dårlig med budskapet man har valgt?

– Dette har flere forskere diskutert. Kristin Asdal skrev i Hvem har makta i norsk klimapolitikk? om økonomenes rolle. Hun pekte på at økonomer har hatt stor idémessig innflytelse, men i liten grad bidratt til løsninger på klimaproblemet. Ikke fordi de er mot klimatiltak, men blant annet fordi prising i praksis er politisk vanskelig. Statsviter Elin Lerum Boasson forklarer også godt i samme rapport hvordan mange økonomer forutsetter at med riktig pris vil markedet løse resten, men at slike økonomiske modeller ofte har vist seg å være krevende å gjennomføre politisk, noe som har fått for lite oppmerksomhet.

Vi har intervjuet mange i sentralforvaltningen i et annet forskningsprosjekt, og jeg opplevde at også der er det enkelte fagmiljøer som er for opptatt av hva som fungerer i teorien, og for lite av hvordan endring kan skje i praksis. De avgiftene som må til for at markedet alene skal virke, har svak legitimitet i befolkningen – det blir for dyrt.

Og du spør egentlig hvorfor vi ikke har etablert et tydeligere alternativ – og der må jeg si at vi på innovasjonsfeltet ikke har gjort en god nok jobb.

Styrer utenom de vanskeligste spørsmålene

– Litt som «trickle down economics», dårlig med empiri som støtter det, men teorien lever videre, særlig hos enkelte politiske grupper?

– Ja, og diskusjonene blir ofte ideologiske. Du har en Høyre-politiker og en Ap-politiker på hver sin tue – ikke fordi de nødvendigvis er faglig uenige, men fordi de for eksempel har ulike syn på statens rolle fra et ideologisk ståsted.

Men noe jeg synes er spesielt utfordrende i Norge, er troen på at utvikling av enkeltteknologier og industrier skal løse klimaproblemet. Det gjør at vi unngår de virkelig vanskelige spørsmålene: overforbruk, at vi må tåle å gjøre mindre, at noe må bli dyrere, at noen arbeidsplasser vil forsvinne, og at vi må ta mer hensyn til naturen.

Store satsinger på karbonfangst og -lagring (CCS) eller hydrogen kan fungere som utsettelsesstrategier – de lar oss unngå de vanskelige valgene. Det er kanskje ikke helt dit du ville med intervjuet, men jeg mener det er viktig.

– Ingen mirakelkur uten bivirkninger

– Vi vil jo helst tenke at alt kan fortsette som før, bare med noen justeringer. Selv om all tilgjengelig forskning viser at vi forbruker for mye. Men det tydeligste alternativet er degrowth, eller nedvekst på norsk. Og så driver man litt gjøn med det: Vi skal klare oss med én skjorte, og helst være selvforsynte med poteter og egg. Det er lett å avfeie slikt som et litt arrogant byelite-påfunn.

– Problemet er at vi, som du viser her, setter ytterpunktene opp mot hverandre. Enten økolandsby og selvforsyning, eller teknologioptimisme og «innovasjon løser alt». Men vi trenger begge deler. Det er åpenbart at vi må redusere klesforbruk og bruk-og-kast-mentalitet, men vi må også utvikle ny teknologi. Det er for enkelt å si: Vi kan ikke gjøre A fordi B er bedre – og så gjør vi ingenting.

Vi må slutte å late som om det finnes en mirakelkur uten bivirkninger. Jeg savner mer anerkjennelse for at nesten alt vi må gjøre, har kostnader. Vi må snakke om både det vi skal gjøre mer av – og de strukturelle endringene vi må gjennom.

– Men da snakker vi om å endre adferd, og det er ikke populært hvis vi ikke velger det selv. Da er det ekstra deilig når noen sier at disse forslagene ikke vil virke, mens dette som ligger lenger frem, er genialt. Det var vel noe sånt Michael Liebreich kanskje mente da han sa «Politicians love talking about hydrogen. It’s modern and cool; it sounds like you’re doing something.» Nå er han kanskje i overkant negativ til hydrogen, men du skjønner jo hva han mener.

– Ja – og vi ser det samme med kjernekraft. Det ligger langt frem i tid, og det er logiske problemer med fortellingen, men det føles ut som man gjør noe.

Derfor trenger vi balanse. Vi må ikke bruke fremtidsteknologi som unnskyldning for å unngå vanskelige valg. I et prosjekt vi jobber med, har vi sett at slike utfordringer krever samordning på tvers av sektorer og departementer. Mange tiltak krever samarbeid mellom flere departementer. Og da dukker det opp målkonflikter og interessemotsetninger.

Sektorinteresser vinner over klima

– Og da legger man bare bort hele dilemmaet?

– Altfor ofte, ja. Havvind er et eksempel – ikke fordi dilemmaene er uløselige, men fordi ansvaret faller mellom stoler. Utslipp fra bygg og anlegg er et annet. Det involverer mange departementer, men de som har de nødvendige virkemidlene, har kanskje ikke klima øverst på agendaen.

Arealbruk og nedbygging av natur er også et område hvor sektorinteresser ofte vinner. Utbygging av hytter eller veier prioriteres fremfor naturhensyn.

Det påvirker også hvordan vi priser ting. Når man forsøker å prise det man ikke vil ha, gjør man det ofte innenfor én sektorlogikk. Prisen blir for lav. Du får ikke frem konkurransekraften i det grønne alternativet – og så gir du unntak, ofte med henvisning til sysselsetting, du frykter at det nye, grønne truer etablerte arbeidsplasser. Men man glemmer at nye aktiviteter også skaper arbeidsplasser – bare andre steder.

– Og så var det dette med at klima skulle være rammen for all politikk, men i bildet du maler her, blir det redusert til én sektor, ett departement og ett direktorat, historisk sett ikke blant de sterkeste, og lett å overse hvis andre, mer etablerte sektorinteresser begynner å rynke på nesen?

– Jeg har intervjuet folk i forvaltningen som sier rett ut: «Dette blir for vanskelig – for store politiske motsetninger.» Og da gjør man ingenting.

Men hvis vi skal lykkes, må vi finne måter å jobbe med dette – også når det er krevende.

Nå uttrykker jeg mye frustrasjon, men jeg vil også si: Det er en bred erkjennelse i forvaltningen og hos politikere om at sektorisering og silotenkning skaper barrierer for mer transformerende endring, for eksempel knyttet til klimakrisen. Og det finnes vilje og interesse for å eksperimentere med nye samarbeidsformer.

Kanskje er det enklere i kommunene. Der er det tross alt kortere avstand mellom avdelinger og fagområder, selv om også de sliter med silostrukturer og sektorinteresser. Men de har kanskje kommet lenger i å eksperimentere med praktiske løsninger.