Forhandlingene i Busan i Sør-Korea skulle føre frem til en internasjonal plastavtale under FN-rammeverket kjent som INC (Intergovernmental Negotiating Committee). Håpet var å enes om juridisk bindende mål for å begrense plastproduksjon og forurensning.

Vi snakker med

Emmy Nøklebye er forsker ved Niva

I stedet endte INC-5 i fastlåste fronter, med oljeproduserende land som motsatte seg kutt i produksjon, og over hundre land som ønsket seg klare, globale mål. Resultatet, da møtet endelig ble hevet mandag 2. desember: Ingen endelig avtale, bare en utsettelse til neste møte, INC-5.2.

Hva gikk galt i Busan, hvorfor er partene så uenige, og finnes det en vei fremover for en global og virksom plastavtale? Vi spør en av dem som var til stede i Sør-Korea: NIVA-forsker Emmy Nøklebye.

Emmy Nøklebye: – Plastproblemet blir ofte fremstilt som et rent avfallsproblem, og det er det jo delvis. Omtrent to milliarder mennesker i verden mangler tilgang til ordentlig avfallshåndtering og avfallssystemer. Forskning viser at dette er noen av de største kildene til makroplastutslipp. Men problemet er ikke begrenset til avfall. Plastforurensning skader miljø, klima, biologisk mangfold og menneskerettigheter gjennom hele plastens livssyklus – fra utvinning av råstoffer, produksjon og videre til handel og resirkulering.

I dag produseres rundt 460 millioner tonn plast årlig, og dette kan tredobles innen 2060. Det skaper sosiale, økonomiske og miljømessige konsekvenser som ikke bare handler om forsøpling, men også om luft-, jord- og vannforurensning, økte klimautslipp og helserisiko. Dette rammer sårbare grupper ekstra hardt: øysamfunn uten avfallssystemer, arbeiderne som håndterer avfallet, urfolk, kvinner og barn.

Dette er en global utfordring som krever globale løsninger. Vi trenger ikke bare bedre avfallshåndtering, men også redusert produksjon og forbruk. Det var dette verdens land anerkjente i 2022, da de ble enige om å utarbeide en global plastavtale gjennom INC-prosessen.

Tre punkter skapte mye uenighet

Energi og klima: – Men plastproblemet går altså på tvers av hele livssyklusen, ikke bare på slutten, når det blir avfall. Og akkurat det preger også konfliktlinjene, kan du forklare hvordan?

– Noen land ønsker å begrense problemet til kun å handle om avfall, altså der plasten havner i naturen. Andre vil se på hele kjeden, inkludert reduksjon i produksjon og strengere kjemikalieregulering. Mange land med store olje- og petrokjemiske industrier, som Saudi-Arabia, argumenterer for at de har rett til utvikling. De peker på prinsippet om «felles, men differensiert ansvar»: Alle skal bidra til å løse problemet, men ansvaret må stå i forhold til landenes historiske bidrag til forurensningen og deres økonomiske forutsetninger.

I praksis ønsker disse landene ingen kutt i produksjon eller regulering av kjemikalier, og de vil at rike land skal finansiere omstillingen. Dette så vi tydelig i forhandlingene på INC-5, der særlig tre punkter skapte mye uenighet:

• definisjonen av skadelige kjemikalier og produkter (artikkel 3)
• et globalt mål om å redusere primærplast (artikkel 6)
• spørsmål om finansiering (artikkel 11).

– En av gruppene som har fått mye presseomtale er de såkalte «like-minded countries», hvem er de, hva prøver de å oppnå, og hvem står mot dem?

– «Like-minded countries»-gruppen inkluderer blant annet Saudi-Arabia, Iran og flere gulfstater, samt enkelte andre land med store petrokjemiske industrier. I tillegg har du for eksempel India, som ikke eksplisitt definerer seg selv som medlem av gruppen, men som stort sett har sammenfallende standpunkt. Disse landene motsetter seg tiltak som går utover avfallshåndtering og vil ikke ha kutt i produksjon eller strengere regulering av kjemikalier.

På den andre siden har vi High Ambition Coalition, ledet av Norge og Rwanda, med over 60 land som vil ha en omfattende avtale som adresserer plast på alle stadier, fra produksjon til avfallshåndtering.

Konsensuskrav, kort tidsramme og komplisert prosess

– Panama la ifølge Washington Post og Reuters frem et forslag som fikk bred støtte, men likevel ikke ble vedtatt. Hva var det som gjorde at det var så vanskelig å enes om?

– Jeg tror ikke nødvendigvis det var selve forslaget som var hovedproblemet, men den svært korte tidsrammen og den kompliserte prosessen. Etter INC-4 satt vi igjen med et svært omfattende tekstutkast, over 70 sider langt, med mange uenigheter markert i parentes. Mellom INC-4 og INC-5 prøvde forhandlingslederne å snevre dette inn, så vi startet INC-5 med et bedre utgangspunkt som det i stor grad var enighet om å bruke. Likevel var tiden for knapp til å rydde opp i alle uenighetene. Det er ikke uvanlig at slike komplekse, multilaterale prosesser tar lang tid – og det er kanskje realistisk at vi ikke blir ferdige på første forsøk.

– Samtidig er et omkved i nyhetsmeldingene at det var mye krangling på prosedyre, de landene som er minst interessert i noe bindende vedtak er også strengest på å kreve at det skal være konsensus om alle vedtak, og ingen bindende avstemninger. Og ærlig talt, hadde jeg vært interessert i å opprettholde status quo, og var litt kynisk, ville jeg jo slåss med nebb og klør for å trenere. Kan det være at noen land aktivt forsøker å sabotere forhandlingene på denne måten?

– Det er de som mener det, at noen land forsøker å hale ut forhandlingene i håp om å bevare status quo. Problemet er som du peker på at hele prosessen bygger på konsensus: Uten klare regler for når man kan stemme over uenigheter, kan ett eller få land blokkere framgang ved å dra ut diskusjoner om prosedyrer og detaljer. Dette er noe som må adresseres for at forhandlingene skal komme videre.

– Kan inngå avtaler utenom FN-systemet

– Men i verste fall – om vi ikke oppnår noen global avtale i FN-systemet, har vi andre verktøy for å begrense plastproduksjonen? Så den ikke tredobles innen 2060, som du nevnte muligheten for?

– Ambisiøse land kan vurdere å inngå egne avtaler utenfor FN-systemet. Foreløpig er ikke dette formalisert, men det diskuteres som en mulighet dersom FN-sporet låser seg. Vi ser allerede at EU har strenge reguleringer på plast og kjemikalier, noe som kan inspirere andre regioner. Regionale eller bilaterale løsninger kan bli viktigere, og disse kan igjen legge press på de globale forhandlingene. Hvis store økonomier som EU innfører strengere reguleringer, vil det påvirke handelsstrømmer og presset for en global løsning øker. Dette kan motivere flere land til å bli med på en internasjonal avtale, eller i det minste gi insentiver til å bevege seg nærmere kompromisser.

– Er du optimistisk med tanke på å få til en global plastavtale?

– Jeg vil si forsiktig optimistisk. Selv om vi kanskje ikke får en svært ambisiøs avtale med en gang, kan vi kanskje bli enige om et rammeverk som kan utvikles videre. Slik er det ofte med internasjonale avtaler – man får på plass et fundament og bygger videre over tid. I mellomtiden fortsetter land, regioner og organisasjoner arbeidet på egen hånd. Så må vi bare håpe at også det kan bidra til at vi får et globalt gjennombrudd til slutt.