De
fleste lovvedtak i Stortinget bygger på forslag fra regjeringen.
Regjeringen klargjør behovet for ny lovgivning ved å sette i gang
en utredning. Utredningen ender i et lovforslag med begrunnelse.
Lovforslaget blir sendt på høring slik at interesserte parter kan
uttale seg. Etter høringen utarbeider departementet en
lovproposisjon til Stortinget (Prop. L). På Stortinget blir
lovproposisjonen behandlet i den stortingskomiteen den hører under.
Etter at komiteen har behandlet lovforslaget leverer den
sin innstilling til Stortinget (Innst. L). Når Stortinget i plenum
har gjort samme lovvedtak to ganger på rad, jf. Grl. § 76, blir
loven endelig vedtatt ved Kongens sanksjon.
Regulering
av virksomhet som påvirker miljøet skjer ikke bare gjennom
lovgivning. Stortinget kan umulig ha oversikt over alle detaljer som
må reguleres, og overlater derfor til forvaltningen å gi nærmere
regler i forskrifter. Forvaltningen fatter til slutt enkeltvedtak med
hjemmel i lov og forskrift. Slik dannes et system der
reguleringsstrukturen er vertikal: På lovgivningsnivå settes de
overordnede rammene; detaljregulering skjer på forskriftsnivå;
enkeltsaker avgjøres på enkeltvedtaksnivå, der det stilles
konkrete vilkår. De tre nivåene er uløselig knyttet til hverandre,
og det er vekselvirkninger mellom dem. Når man snakker om det norske
reguleringssystemet må man se på det som ett system – en helhet
der det er et stadig samspill mellom bestanddelene.
Det
vertikale reguleringssystemet påvirker måten man utreder virkninger
på. Utredningen er delt opp slik at den skjer i flere etapper: Før
lovvedtak, før forskriftsvedtak, og før enkeltvedtak. Mye av
utredningen skjer altså på et lavere nivå i det vertikale
systemet, i forbindelse med enkeltvedtak. Regelverket om
konsekvensutredning legger også opp til dette, med detaljerte regler
om utredning av konkrete tiltak, og få og skjønnsmessige regler om
utredning av lovgivning.
Hvilke
krav stiller § 112?
§
112 andre ledd gir borgerne en rett til innsyn i miljøinformasjon,
men pålegger ikke etter ordlyden en plikt til å utrede
miljøkonsekvenser. Dersom man derimot ser ordlyden i sammenheng med
hele bestemmelsen og hensynene den er ment å ivareta, deriblant
miljøhensyn, er det naturlig å tolke en utredningsplikt inn i
bestemmelsen. For at informasjonsretten skal være effektiv, må det
være en tilhørende plikt til å innhente ny informasjon.
Forarbeidene til bestemmelsen styrker denne forståelsen. Det er
derfor grunnlag for å konkludere med at Grl. § 112 andre ledd
innebærer en plikt for myndighetene til å utrede miljøkonsekvenser.
Det
er også grunnlag for å tolke bestemmelsen slik at lovforslag er
omfattet av utredningsplikten. Lovgivning åpner for inngrep som
ellers ikke ville vært tillatt, og kan ha betydelige og langvarige
virkninger på natur og miljø. Også demokratihensyn taler for en
slik løsning: Lovgivning er et av de viktigste redskapene
myndighetene har til å gjennomføre plikten de har etter § 112
tredje ledd til å «iverksette tiltak som gjennomfører disse
grunnsetninger». Det norske demokratiske systemet legger opp til
utstrakt medvirkning i lovgivningsprosessen. For at borgerne skal
kunne delta i prosessen og ivareta sin rett til miljø, trenger de
kunnskap om miljøkonsekvensene av lovforslaget.
Utredningsplikten
aktiveres når lovforslaget vil kunne medføre konsekvenser for
miljøet. Dette beror på en vurdering av risikoen for miljøskade,
som er et produkt av forslagets skadeomfang og sannsynligheten for at
det vil inntreffe. Selv om Stortinget har det overordnede ansvaret
for at lovgivningen som vedtas i Norge er tilstrekkelig utredet, vil
det være regjeringen som har plikt til å utrede miljøkonsekvensene
av de lovforslagene de selv legger frem for Stortinget. Omfanget av
utredningsplikten må stå i forhold til risikoen for miljøskade som
lovforslaget innebærer. Det er likevel noen ting som må være en
del av utredningen. De langsiktige miljøkonsekvensene må gjøres
kjent. Det samme må sumvirkningene, altså den samlede effekten av
flere inngrep som i seg selv anses å være akseptable. Utredningen
må senest foreligge samtidig som lovproposisjonen legges frem for
Stortinget.
De
fleste inngrep i naturen skjer etter en flertrinnsprosess, gjerne fra
lov til enkeltvedtak. Der avgjørelsesprosessen skjer på ulike
stadier, må utredningen innrette seg etter dette og gi tilpasset
informasjon på de ulike trinnene.
Hvordan
utredes det i praksis?
Grl.
§ 112 gir rettigheter til både nålevende og fremtidige
generasjoner: «Naturens ressurser skal disponeres ut fra en
langsiktig og allsidig betraktning som ivaretar denne rett også for
etterslekten». Dagens myndigheter har derfor en plikt til å ivareta
miljøet for fremtidige generasjoner. Kunnskap om langsiktige
miljøkonsekvenser av lovgivning er nødvendig for å ivareta
fremtidsperspektivet
i § 112 første ledd.
For
å studere hvordan langsiktige miljøkonsekvenser utredes i praksis,
har jeg studert en konkret sak: Gruvedrift med sjødeponi i
Repparfjorden. Det norske reguleringssystemet legger opp til at
avgjørelser tas på ulike nivåer, og at konsekvensutredninger
hovedsakelig skjer i forbindelse med konkrete enkeltavgjørelser.
Derfor vil det gi et mer helhetlig bilde av hvordan
konsekvensutredninger av reguleringer foregår i praksis dersom man
ser på hele hierarkiet av regler, fra lov gjennom forskrift til
enkeltvedtak. Jeg har gjennomgått de forberedende dokumentene i
sakene om reguleringsplan, utslippstillatelse og driftskonsesjon for
gruvedriften i Repparfjorden. I tillegg har jeg gjennomgått de
forberedende dokumentene til forskriftene og lovene som har vært
styrende for de tre vedtakene: plan- og bygningsloven,
forurensningsloven og mineralloven, i tillegg til
konsekvensutredningsforskriften, vannforskriften,
forurensningsforskriften og mineralforskriften.
Funnene
fra undersøkelsen er gjennomgått i detalj i min masteroppgave. I
oppsummeringen som gjengis her, må det minnes om at man skal være
forsiktig med å trekke slutninger fra et så lite utvalg som det jeg
har sett på. Funnene er likevel interessante fordi de sier noe om
hvilke utfall det norske regulerings- og utredningssystemet kan få i
en konkret sak.
Min
undersøkelse viser at selv om forarbeidene til lovene i all hovedsak
fremstår som grundige, gjennomføres det i liten grad systematiske
konsekvensutredninger av lovgivning. Lovutredningene er preget av
prinsipielle diskusjoner, situasjonsbeskrivelser, redegjørelser av
viktige hensyn og formål, osv. Det synes noe tilfeldig hvilke
miljøkonsekvenser som gjøres rede for, og disse beskrives med liten
grad av systematikk. Det er liten oppmerksomhet rundt langsiktige
miljøkonsekvenser og sumvirkninger. Undersøkelsen viser at disse
typene konsekvenser heller ikke er utredet i særlig grad senere i
reguleringsprosessen i forbindelse med vedtagelse av forskrift eller
enkeltvedtak.
Denne
gjennomgangen støtter opp om antagelsen om at
miljøkonsekvensutredninger hovedsakelig skjer i forbindelse med
enkeltvedtak. Den viser også at det i Repparfjord-saken er mangler
ved dette utredningssystemet. Selv om det er gjennomført
systematiske konsekvensutredninger av tiltaket før det fattes
enkeltvedtak, omfatter utredningene i liten grad langsiktige
miljøkonsekvenser. Sumvirkninger er enda mindre utredet. Disse
virkningene blir ikke tilstrekkelig kartlagt på noe tidspunkt i
reguleringsprosessen.
Dette
åpner for en utredningspraksis der hverken beslutningstagere eller
borgerne får et fullstendig bilde av tiltakenes langsiktige, samlede
belastning – man ser ikke skogen for bare trær.
