Strammere oljepolitikk er i statens interesse

Forrige uke presenterte Klimaomstillingsutvalget fire hovedgrep for en strammere oljepolitikk. 14 av 15 utvalgsmedlemmer, som består av noen av Norges fremste økonomer, næringslivsledere og politikere, er enige om at Norge bør:

Hensikten med forslagene er todelt. For det første ville disse tiltakene redusere Norges økonomiske risiko for brå fall i oljepris og aktivitet på sokkelen. For det andre vil de bidra til å dreie kompetanse, teknologi og kapital mot null- og lavutslippsnæringer. Vi vil utdype hvorfor dette er viktig.

Petroleumsnæringens dominans gjør norsk økonomi sårbar

Våre petroleumsressurser har tjent oss godt. Fra tidlig 70-tallet og frem til i dag har olje- og gassproduksjonen bidratt med over 15 400 milliarder kroner til BNP. Olje- og gassnæringen er Norges desidert største - målt i verdiskaping og bidrag til eksportinntekter.

De neste tiårene vil petroleumsvirksomheten og betydningen den har for norsk økonomi, bli mindre. Dette skyldes blant annet at omtrent halvparten av ressursene på sokkelen allerede er produsert, solgt og konvertert til finanskapital i Statens pensjonsfond utland (SPU). Det skyldes også at nødvendig global klimapolitikk, stadig raskere teknologiutvikling og stadig grønnere finansmarkeder vil gjøre olje og gass mindre lønnsomt. Resultatet vil bli at betydelige deler av verdens petroleumsressurser kommer til å bli liggende. Til tross for dette, vil petroleumsnæringen være viktig for Norge i lang tid, med høy aktivitet, mange arbeidsplasser og en avgjørende betydning for økonomien.

Nettopp petroleumsvirksomhetens store betydning gjør norsk økonomi sårbar. En rask og stor nedgang i aktiviteten eller fall i oljeprisen, vil innebære et kraftig negativt sjokk for norsk økonomi.

Jo større petroleumsvirksomheten er, jo større effekt vil et fall ha på økonomien i form av reduserte inntekter og sysselsetting.

Denne sårbarheten må tas på alvor, og den må reflekteres i politikken. Det gjør den ikke i dag.

Paris-avtalens mål innebærer betydelig nedgang i fossil energi

Paris-avtalen forplikter verden til å holde temperaturøkningen i dette århundret godt under 2 grader over før-industrielt nivå, og tilstrebe å begrense temperaturøkningen til 1,5 grader.

Det er ikke mulig å si sikkert hvordan en fremtidig energimiks som er i tråd med 1,5-gradersmålet, ser ut. Delvis henger det sammen med usikkerhet omkring størrelsen på karbonbudsjettet, at mange forskjellige utslippsbaner kan være forenelige med et gitt karbonbudsjett, og usikkerhet om potensialet og behovet for negative utslipp. Det henger også sammen med at det totale energibehovet er usikkert. I en verden med høyere energibehov må en større andel av energibehovet dekkes av utslippsfrie kilder. Det er uansett klart at dersom klimamålene skal nås, må den totale energibruken fra fossile kilder uten karbonfangst (CCS) reduseres kraftig før 2050.

Statens og selskapenes interesser sammenfaller ikke på samme måte som før

Tradisjonelt har beslutninger om leting, investering og drift i norsk petroleum vært overlatt til selskapene, innenfor myndighetenes rammer og statens direkte og indirekte styring. Dette har vært fornuftig. Selskapene har tilgang på detaljert kunnskap og teknologi som gir dem gode forutsetninger for å treffe beslutninger som ikke bare gir selskapene størst mulig overskudd, men som også gir størst mulig samfunnsøkonomiskoverskudd. Staten og selskapene har dermed hatt sammenfallende interesser.

Dette endrer seg i en tid der lønnsomheten – ikke minst lønnsomheten i prosjekter som ligger frem i tid – er mer usikker.

Petroleumsselskapene vil ta hensyn til egen risiko. Men de har ingen insentiver til å ta hensyn til den risiko som virksomheten påfører resten av økonomien.

For norsk økonomi vil det fremover knytte seg risiko til petroleumsnæringen på tre måter:

Staten bærer den økonomiske risikoen

Gjennom oppgangstiden for norsk olje og gass har investeringsvennlige rammevilkår vært rasjonelt, fra en økonomisk synsvinkel.

Med dagens petroleumsbeskatning bærer staten majoriteten av risikoen ved nye investeringer.

I juni 2020 vedtok Stortinget en midlertidig endring i petroleumsskattesystemet som innebærer høyere skattefradrag. Skattefradragene kommer også tidligere, noe som betyr at de har større nåverdi. Selskapene bærer så lite som 9,6 prosent av investeringskostnadene. Staten dekker resten gjennom de gunstige fradragene. Selskapene beholder 22 prosent av inntektssiden i et prosjekt etter skatt. Den store forskjellen i selskapenes andel av investeringskostnader og inntekter innebærer kraftig subsidiering. Også under skatteregimet som gjaldt før juni, var det en risiko for at samfunnsøkonomisk ulønnsomme felt kunne være lønnsomme for selskapene å utvikle, men sannsynligheten for dette har økt under de nye, midlertidige skattereglene.

Petroleumspolitikken var allerede investeringsvennlig før juni. Med Stortingets midlertidige skatteendringer stimuleres det ytterligere til økt aktivitet, og der staten bærer den økonomiske risikoen. Økonomisk sett er dette en risikabel dreining i en tid der oljens gullalder ligger bak oss.

Statens risiko ved innelåst kompetanse

Staten bærer også en betydelig del av risikoen for at kompetanse og teknologi «låses inne» i petroleumsnæringen slik at vi risikerer å komme for sent i gang med å bygge opp ny næringsvirksomhet som det over tid er knyttet mindre risiko ved, enn den langsiktige risikoen knyttet til produksjon av olje og gass.

Selskapene har omfattende kunnskap, teknologi og realkapital som er særlig rettet mot petroleumsvirksomhet, og som trolig vil gi dårligere avkastning utenom oljesektoren. Det gir selskapene en egeninteresse i å få størst mulig uttelling innenfor denne næringen. Dermed kan de ønske å forlenge virksomheten lenger enn Norge samlet sett er tjent med.

Petroleumsselskapenes ønske om en langvarig fremtid med høyt produksjonsnivå er ikke unik for sektoren. Også andre bransjer og sektorer har tilsvarende ønske. Det er imidlertid to andre forhold som gjør sektoren unik i Norge. For det første utgjør oljesektoren en mye større del av norsk økonomi enn andre bransjer, slik at en nedgang i sektoren vil gi større utslag i økonomien som helhet. For det andre vil en innstramming i global klimapolitikk trolig innebære begrensninger eller lave prisbaner på olje som svekker lønnsomheten i sektoren, og som øker sannsynligheten for at dette igjen skal svekke norsk økonomi.

Gjennom en gradvis, men raskere omstilling kan grunnlaget for verdiskapningen i norsk økonomi bli bredere sammensatt, samtidig som norsk økonomi blir mindre eksponert for usikre olje- og gassinntekter. Selv om usikkerhet om fremtidig utvikling innen teknologi, markeder og reguleringer betyr at mange grønne investeringer er risikable isolert sett, vil risikoen for norsk økonomi samlet minke, ikke minst med tanke på at det vil legge bedre til rette for perioden etter 2050.

Kostnader og gevinster ved en stammere oljepolitikk

En politikk som begrenser oljeproduksjonen, har potensielt kostnader ved seg. Den mest åpenbare kostnaden er knyttet til at redusert utvinning av olje og gass kan gi lavere inntekter i perioden 2020–2050, dersom deler av ressursene som ikke blir utvunnet, ville vært lønnsomme også i en verden der klimapolitikken strammes inn og utslippene kuttes betydelig. På den annen side vil begrensning på oljeproduksjon redusere tapene dersom oljeprisen faller, og i så fall bidra til at oljeinntektene over tid blir større enn uten begrensninger.

Å stramme inn oljepolitikken dreier seg ikke bare om å unngå tap. Det dreier seg også om å omstille norsk økonomi og åpne for at leverandørindustrien kan få alternative oppdrag og ny kompetanse. I tiårene som kommer skal utslippene i verden betydelig ned. Det gir Norge mulighet for å skape flere arbeidsplasser innen bærekraftige næringer, slik som eksempelvis innen fornybar energi og elektrifisering, bioøkonomi, CCS og hydrogen. Det legger også til rette for større verdiskaping og økte eksportinntekter i næringer der etterspørselen i Norge og verden vil øke – ikke synke.