Nesten halvparten av EUs klimakvoter deles ut gratis – slik fungerer det

Mens Europa går ut av en av sine verste hetebølger hittil, lurer du kanskje på hva vi gjør for å løse klimakrisen.

Noe av det aller viktigste er at norske energi- og industriselskaper siden 2008 har måttet betale for sine utslipp i form av kvoter i EUs kvotehandelssystem (ETS).

Men slik det er i dag, mottar industrien 85 prosent av kvotene sine gratis. Totalt blir kun 57 prosent av ETS-kvotene faktisk kjøpt på auksjon, når man regner inn kraftprodusentene som må kjøpe alle sine kvoter.

Kvotesystemet regnes som hjørnesteinen i EUs klimapolitikk, og setter et tak for tillatte utslipp av klimagasser. For å få lov til å slippe ut ett tonn CO₂-ekvivalenter, må man kjøpe en kvote. Over tid reduseres mengden tillatte utslipp, og dermed øker kvoteprisen. Inn mot 2030 skal ETS sikre utslippskutt på 62 prosent sammenliknet med 2005.

I 2025 lå kvoteprisen i snitt på 75 euro per tonn, og banken Citi anslår at prisen vil øke til 145 euro per tonn innen 2030.

For et selskap som Equinor, som i 2025 slapp ut ti millioner tonn CO₂ for virksomheten i Norge, så betyr det i utgangspunktet at selskapet skulle hatt en ETS-regning på omtrent 750 millioner euro for det året.

Men til tross for at EU siden 2009 har vært enige om at kjøp og ikke fri tildeling skulle være «grunnprinsippet» for å få klimakvoter, er det ikke så enkelt.

Hvorfor er gratiskvotene på dagsorden?

I 2024 ble det gitt ut 500 millioner gratiskvoter, til en verdi av 32 milliarder euro, til industrien i Europa. Dette har gitt europeiske selskaper anledning til å slippe ut 500 millioner tonn CO₂, kostnadsfritt. Det er over ti ganger så mye som Norges årlige utslipp.

Gratiskvoteordningen er viktig for Norge, som har flere store utslippsintensive industrier. Siden 2008 har norske selskaper fått kvoter til en beregnet verdi på 65 milliarder kroner.

Ordningen for gratiskvoter har siden 2013 vært tenkt som midlertidig. Men kommisjonen har snudd og åpner for at at tildelingene kan gjøres lenge etter 2039. Dette for å ta hensyn til europeisk industris konkurransevilkår.

Det viser et internt dokument som Energi og Klima har sett. Under revisjonen av ETS vil kommisjonen gjøre en tydeligere kobling mellom tildelingen av gratiskvoter og selskapenes investeringer i utslippskutt, viser dokumentet.

Denne praksisen får nå mye kritikk av flere europeiske klimaorganisasjoner.

– Forslag fra politikere og industrigrupper om å svekke eller til og med suspendere kvotesystemet, samt å utsette utfasingen av gratiskvoter, risikerer å undergrave investorenes tillit, bremse avkarboniseringen, øke avhengigheten av importert fossil energi og råvarer, skriver for eksempel klimatankesmien Sandbag, som er spesialisert på ETS.

Hvem har krav på gratiskvoter?

For å hindre at noen sektorer plutselig får store økninger i kostnader, har selskapene fått deler av kostnadene kompensert for gjennom såkalte gratiskvoter, også kjent som frikvoter. Gratiskvotene fungerer også som en form for belønning til de selskapene som har kuttet utslipp, og som kan selge deler av gratiskvotene videre.

I 2025 fikk eksempelvis Equinor omtrent tre millioner kvoter tildelt, verdt omtrent 225 millioner euro, eller 2,5 milliarder kroner.

Disse gratiskvotene er til for å hindre at europeisk industri utkonkurreres av selskaper andre steder, som ikke må betale for utslippene sine, eller at selskapene flytter aktiviteten sin ut av Europa.

Dette fenomenet, kjent som karbonlekkasje, er i kjernen av diskusjonene om hvordan kvotesystemet skal se ut etter 2030. Sektorene som skal skjermes for karbonlekkasje er ført opp på en egen liste, som oppdateres av EU-kommisjonen i forkant av hver nye fase i ETS. Nåværende liste gjelder fra 2021 til 2030.

17. juli skal EU-kommisjonen legge frem et nytt forslag til ETS for perioden etter 2030, og da er det også ventet en ny liste med sektorer utsatt for karbonlekkasje.

Revisjonen var opprinnelig planlagt til 15. juli, men ble utsatt på grunn av interne planleggingshensyn, opplyser en talsperson for EU-kommisjonen onsdag kveld.

Når skal gratiskvotene fases ut?

Reglene for tildeling av gratiskvoter, er for å si det mildt, kompliserte, men idéen har lenge vært at gratiskvotene skal forsvinne.

Tidligere planer har lagt opp til en komplett utfasing av alle kvoter senest innen 2039. For strømprodusentene skjedde utfasingen av gratiskvoter allerede i 2013, mens for luftfarten er planen at gratiskvoter fases ut i løpet av 2026. Andre sektorer, som skipsfart, er nå i ferd med å fases inn i ETS, uten å få tilgang på noen gratiskvoter i det hele tatt.

Andre sektorer – særlig tungindustri som stål, aluminium og kunstgjødsel – er såpass utsatt for karbonlekkasje at man har innført en egen karbontoll som skal beskytte mot utenlandsk konkurranse: CBAM.

Etter planen skal gratiskvotene til disse sektorene fases ut samtidig som CBAM fases inn, med en endelig slutt på gratiskvotene i 2034.

For sektorer som ikke er definert som utsatt for karbonlekkasje, er regelen at de skal få gratiskvoter for 30 prosent av sin produksjon i 2026, og at dette gradvis skal fases ut innen 2030. Dette gjelder for eksempel brunkullgruver, fjernvarme, eller store deler av matvareindustrien.

Så gjenstår sektorene som står utenfor CBAM, som fremdeles ansees som utsatt for karbonlekkasje. Blant disse finner man for eksempel utvinning av olje og raffinering av petroleumsprodukter.

Utvinning av gass var opprinnelig på denne listen, men ble fjernet i 2019 fordi kommisjonen vurderte at sektoren ikke er utsatt for karbonlekkasje. Dermed har gassproduksjon mottatt gratiskvoter kun for mindre deler av sin aktivitet siden 2021.

Hvordan beregnes mengden gratiskvoter til hvert selskap?

Bedriftene i sektorene som regnes utsatt for karbonlekkasje får i utgangspunktet 100 prosent av kvotene sine gratis frem til 2030, men bare så lenge man holder seg under en referanseverdi.

Referanseverdiene fastsettes av kommisjonen for hver produkttype, og det finnes til sammen 54 av dem. Verdiene tar gjerne form av et snittutslipp per tonn produsert, og beregnes ut ifra de ti prosent mest effektive anleggene i Europa.

I praksis ender dette i dag opp med at de kvotepliktige sektorene betaler for rundt 15 prosent av kvotene, fordi mange selskaper ligger over snittet til de mest effektive anleggene.

EU-kommisjonen kom i mai med et forslag til en ny liste referanseverdier for perioden 2026 til 2030. Dette forslaget skal ifølge kommisjonen bidra til å redusere andelen gratiskvoter til 75 prosent, altså skal industrien omfattet av referanseverdiene samlet sett betale for 25 prosent av sine utslipp.

Listen fikk innledningsvis tommel opp av de nasjonale ekspertene fra EUs medlemsland 15. juni, melder Montel News og Contexte. Samtidig mener klimaorganisasjoner som Bellona, Sandbag og Carbon Market Watch at kommisjonen ikke går langt nok.

«Slik de nå er utformet, bidrar ikke de produktbaserte referanseverdiene til å lage insentiver for å gå over til utslippsfrie teknologier», skriver organisasjonen i sitt notat om revisjonen av ETS.

På den andre siden har 11 av 27 medlemsland tidligere sagt at forslaget vil «skade Europas industrielle konkurransekraft», og store bransjeorganisasjoner som kjemikalieprodusentenes Cefic eller gjødselprodusentenes Fertilisers Europe har anbefalt å holde referanseverdiene uendret slik at de kan fortsette å ha tilgang på samme mengde gratiskvoter.

Hvilke sektorer tjener på de nye verdiene?

Ulike sektorer behandles forskjellig, avhengig av hvor lett det er å kutte utslipp.

Et eksempel på en av industriene som møter strengere krav, er kalk, der referanseverdien senkes med 4,4 prosent.

Blant sektorene som blir skjermet for innstrammingen, finner man blant annet raffinerte produkter som bensin eller flydrivstoff, som i stedet skal få tilgang på flere kvoter. Også ammoniakkprodusenter får fordelaktig behandling, der terskelverdien kun senkes litt.

Det vil si at selv de anleggene som var blant de mest effektive i referanseperioden, i prinsippet må betale for kvoter for deler av sin produksjon hvis de ikke har kuttet utslippene ytterligere.

Hvordan beregnes kvotene til sektorer som ikke har egne referanseverdier?

For andre sektorer, som utvinning av olje, finnes det ingen referanseverdi per produkt. Her bruker man såkalte «tilbakefallsverdier» for å beregne andelen gratiskvoter, ut ifra om de slipper ut CO₂ for å produsere varme eller ved å brenne drivstoff. Disse verdiene har frem til nå ikke gjort noe skille mellom forskjellige sektorer, og har generelt vært ganske strenge.

Flere viktige industrigrupper har bedt om at det skal lages egne tilbakefallsverdier som er mer tilpasset hver enkelt sektor. I forbindelse med sin fremleggelse av de oppdaterte referanseverdiene, varslet EU-kommisjonen at det kommer slike sektorspesifikke tilbakefallsverdier i den kommende revisjonen av ETS.

Det kan for eksempel bety at oljeutvinning får sin egen tilbakefallsverdi for forbrenning av drivstoff.

Samtidig la kommisjonen opp til at tilbakefallsverdiene frem mot 2030 skal være 34 prosent lavere enn i forrige periode. Totalt innebærer dette et kutt på 50 prosent i mengden gratiskvoter til industrien sammenliknet med starten i 2013. Det har fått skarp kritikk fra industrien.

Hvordan brukes inntektene fra kvotesalgene?

Siden 2013 har kvotesalg i ETS skapt inntekter på 260 milliarder euro, mens tildelingen av gratiskvoter har hatt en verdi på 255 milliarder. Mesteparten av disse inntektene har gått inn i statskassene til europeiske medlemsland, men omtrent halvparten sendes nå til EU-fond som moderniseringsfondet og innovasjonsfondet.

Kommisjonen forsøker samtidig å gjøre gratiskvotene mer betinget av investeringer i utslippskutt.

I mars varslet Ursula von der Leyen en såkalt ETS-investeringsbooster på 30 milliarder euro, finansiert gjennom salg av 400 millioner kvoter. Pengene skal brukes til å støtte industriprosjekter som kutter utslipp, særlig der teknologiutvklingen er dyr og umoden.

Dette er en del av Kommisjonens forsøk på å balansere to hensyn som trekker i hver sin retning. På den ene siden må kvotesystemet bli strammere dersom EU skal nå klimamålene. På den andre siden frykter mange medlemsland og industrigrupper at høyere karbonkostnader kan svekke europeisk industri før alternativene er på plass.