Norge advarer EU mot dobbel­telling av utslipp og strenge skogmål

I desember i fjor ble det enighet i EU om å kutte klimagassutslippene med 90 prosent innen 2040, sammenliknet med 1990.

Det ambisiøse målet blir et viktig delmål for EU på veien fra 55 prosent utslippskutt innen 2030 og netto nullutslipp innen 2050. Og det krever en fullstendig oppdatering av EUs klimaregelverk og dens tre søyler: Kvotesystemet (ETS), Innsatsfordelingen (ESR), og skog- og arealbruksreglene (LULUCF).

Det er mye som står på spill. Oppdateringene vil få massive konsekvenser for næringsliv, vanlige folk, og Europas plass i en kaotisk verden. Fremtidens klimapolitikk bygges opp for å gi insentiver til utslippskutt i alle sektorer i økonomien. Men den er også sett på som et verktøy for å akselerere overgangen til ren, hjemmelaget energi, og styrke den fremvoksende grønne industrien.

EU-kommisjonen skal legge frem et forslag til et revidert kvotesystem 15. juli, mens forslag til ny innsatsfordeling og nye skog- og arealbruksregler er ventet i slutten av 2026.

Den norske regjeringen har nå gitt sitt innspill til hvordan det hele bør se ut. Klima- og miljøminister Andreas Bjelland Eriksen sendte mandag et brev til klimakommissær Wopke Hoekstra, komplementert med et åtte siders fagnotat.

– EU og Norge samarbeider tett i klimapolitikken. Utformingen av EUs klimaregelverk etter 2030 er derfor viktig for oss, sier ministeren i en pressemelding om brevet.

Positiv til høye ambisjoner

Norge deltar fullt ut i EUs kvotesystem og har gjort det siden 2008, og denne delen av samarbeidet er innlemmet i EØS-avtalen. Men det er usikkerhet rundt resten av samarbeidet, blant annet fordi Norge kun frivillig deltar i de andre søylene, ESR og LULUCF frem til 2030.

Dette valgfrie samarbeidet er en del av Norges klimaavtale med EU. Flere partier, blant dem Venstre, SV, MDG og Rødt, tok allerede under behandlingen av regjeringens klimamelding i fjor til orde for at klimaavtalen med EU skal forlenges til 2040.

Usikkerheten rundt fornyelse hindrer derimot ikke klimaministeren fra å gi ros til EU for deres høye ambisjonsnivå.

– Norge ønsker velkommen EUs fortsatte sterke ambisjoner i utviklingen av klimapolitikkens arkitektur, skriver Bjelland Eriksen.

Klimapolitikken, og særlig ETS, har vært gjenstand for heftige debatter i Brussel og i EU-institusjonene den siste tiden. En koalisjon av gass- og kullavhengige land der både Polen og Italia inngår, har argumentert for at ETS skal settes på pause.

Også innad i europeisk industri er det sterke motsetninger mellom sektorer som er avhengige av fossil energi, og de som allerede er godt på vei med elektrifisering og ny grønn teknologi.

Unngå dobbeltelling

Det første konkrete innspillet fra den norske regjeringen følger et kjent mønster fra norsk politikk: dobbel virkemiddelbruk bør unngås.

«Nasjonale klimamål bør ikke inkludere utslipp dekket av ETS», heter det i brevet. Dette mener den norske regjeringen gir forvirrende signaler om hvor det er billigst å kutte utslipp.

Som eksempel beskriver regjeringen situasjonen for et shippingselskap. Dersom selskapet øker utslippene med ett tonn CO₂, må de betale for det gjennom EUs kvotesystem. Men økningen vil fremdeles gå inn i regnskapet for Norges nasjonale utslippsmål. Dermed vil også regjeringen måtte bruke virkemidler for å redusere utslippene, og det blir dobbelt arbeid.

Enda mer forvirrende: Hvis shippingselskapet reduserer utslippene med ett tonn, vil det tillate for et tonn mer utslipp både innad i kvotesystemet, men også i innsatsfordelingen, altså vil ett tonn utslippskutt kunne føre til at mer utslipp er tillatt i begge søylene.

Derfor ber Norge om et strengt skille mellom ETS og ESR.

I tillegg til ETS, har EU utviklet et eget kvotesystem for oppvarming av bygg og transport, ETS 2. Det pålegger gassleverandører og drivstoffoperatører å kjøpe kvoter for å kompensere utslippene fra forbrenning, og skal etter planen gjelde fra 2028.

ETS 2s kvotepriser likner mer på en vanlig CO₂-avgift, og siden mesteparten av utslippene i innsatsfordelingen er dekket av ETS 2, mener regjeringen at det her er ønskelig at utslippene skal telles i begge regnskap.

Vil ha langsiktig skogpolitikk

Innenfor den siste søylen, den som gjelder skog og arealbruk, har Norge slitt de siste årene.

I perioden 2021-2025 har EU-målet vært at landene skal ha netto null utslipp knyttet til nedbygging av natur, skogbruk og karbonopptak fra naturområder på land.

Nullutslippsmålet er beregnet ut ifra en referanseperiode som har slått uheldig ut for Norge, ettersom skogen har gått inn i en mer moden fase der karbonopptaket er mindre.

I tillegg har konsekvenser av klimaendringene og år med barkebilleangrep svekket norske skogers opptak ytterligere. Resultatet er at Norge foreløpig står omtrent 30 millioner tonn CO₂ i minus i regnskapet for LULUCF, og dette må kompenseres for gjennom andre typer bidrag. Også store skogland som Sverige og Spania har store underskudd.

Klima- og miljødepartementet anbefaler dermed at man skal unngå harde mål for økt karbonopptak i en gitt periode, med mindre man bygger inn «fleksible mekanismer for å korrigere for naturlige svingninger og forbedringer i metodikk».

Det norske notatet anbefaler heller en «langsiktig tilnærming» til LULUCF.

«Mange aktive tiltak for å øke karbonfjerning i skogsektoren har små eller negative innvirkninger på nettoopptaket på kort sikt, men kan legge til rette for betraktelig økt fjerning mot den senere halvdelen av århundret», skrives det.

Videre anbefaler regjeringen at man skal skille mellom permanent nedbygging av natur og naturlige svingninger i karbonopptak.

Positiv til karbonfjerning og internasjonale kvoter

En ny utvikling i klimapolitikken etter 2030, er at man har åpnet for å inkludere karbonfjerning i regnskapet. Karbonfjerning kan i praksis skje gjennom planting av skog eller tiltak for å øke naturområders karbonopptak – for eksempel gjødsling eller restaurering.

I tillegg kan man fjerne karbon industrielt. Et eksempel er et forbrenningsanlegg for biomasse med karbonfangst og -lagring, kjent som BECCS.

I praksis er karbonfjerning nesten uunngåelig så lenge det fortsetter å forbrennes olje og gass i Europa inn mot målet om netto null i 2050.

Norge er positive til at karbonfjerning går inn i regnskapet, men anbefaler at kommisjonen setter ut «forutsigbare og robuste insentiver», ettersom det foreløpig ikke er lønnsomt med karbonfjerning.

En annen fleksibel løsning som Norge støtter, er bruken av internasjonale klimakvoter, som det ble enighet om i forhandlingene om klimamålet for 2040. Norge har allerede satt til side 15 milliarder kroner til kvotekjøp til oppnåelse av klimamålene sine de kommende årene.

Her anbefaler regjeringen at det skal være næringslivet, og ikke et sentralisert innkjøpsprogram, som utfører kvotekjøpene. Det norske innspillet er at man må være tidlig ute, slik at man kan skape forutsigbarhet for partnerlandene der kvoteprosjektene skal gjøres.

Uavklart samarbeid

De norske anbefalingene kommer i en tid der svært mye av klimasamarbeidet mellom EU og Norge er uavklart.

Svært betydningsfulle klimaregler ligger i det såkalte EØS-etterslepet, der EU for eksempel mener Norge er pliktig i å innføre styringsforordningen, som ville pålagt Norge å lage en nasjonal energi- og klimaplan hvert år.

I tillegg er det ikke klart om Norge vil oppdatere klimamålene i ESR og LULUCF for perioden 2026 til 2030, og om klimaavtalen skal fornyes for perioden etter 2030.

Samtidig ligger Norge langt etter med utslippskuttene inn mot 2030, og ser ut til å bli avhengig av fleksibilitetsmekanismer i klimaavtalen med EU, handel med andre land av utslippsenheter, og potensielt internasjonale kvotekjøp.