Argumentene for (og imot) CO₂-kompensasjon til industrien
Regjeringen vil i år innføre en ordning for å kompensere kraftkrevende industri for prisinnslaget i kraftprisen som følge av klimakvotesystemet.
Det er nødvendig med et bredt konsensus både om forholdet til EUs klimapolitikk og rammene for kraftkrevende industri, skriver Anders Bjartnes. Bildet er fra Hydro på Karmøy (foto: Hydro/Kåre Foss)
Debatt
Dette er et debattinnlegg. Teksten er kvalitetssikret i tråd med redaksjonelle prinsipper for publisering. Innholdet reflekterer skribentens egne meninger.
Regjeringen vil i år innføre en ordning for å kompensere kraftkrevende industri for prisinnslaget i kraftprisen som følge av klimakvotesystemet. Et konkret forslag til ordning ble sendt på høring av Miljøverndepartementet for få dager siden. Formålet med ordningen er å redusere risikoen for karbonlekkasje. Karbonlekkasje har vi dersom norsk industri nedskalerer sin aktivitet, legger ned eller flytter til land med en mindre ambisiøs klimapolitikk enn vår.
Er det fornuftig å opprette en slik ordning? Det fins argumenter for og imot, men jeg mener svaret er ja.
Europa går foran i klimapolitikken
Europa er den delen av verden som fører den mest aktive klimapolitikken. Hovedvirkemiddelet er det europeiske klimakvotesystemet. Dette setter et tak på utslippene og gjør det dyrere for næringslivet å slippe ut CO₂. Det er bra.
Men ulempen med å føre en ambisiøs klimapolitikk når resten av verden ikke gjør det, er at det kan bli lønnsomt for industri å flytte til andre land. Skjer det, reduseres ikke utslippene av klimagasser, de bare flyttes til andre land. Da er vi like langt. Det vil si, det er vi ikke, da er vi flere skritt tilbake. Da har vi mistet næringsvirksomhet, kompetanse og arbeidsplasser i Europa. Det vil verken være god klimapolitikk eller god næringspolitikk.
Europakommisjonen la i mai i fjor fram retningslinjer for å hindre en slik utvikling. Retningslinjene sier at de enkelte medlemslandene i EU/EØS kan lage egne nasjonale ordninger for å kompensere kraftkrevende industri for økningen i kraftprisen som følger av klimakvotesystemet. I september fjor varslet Regjeringen at vi skal innføre en slik ordning i Norge. Ordningen skal gjelde for perioden 1.7.2013-31.12.2020. Den omfatter alle 15 sektorene som i henhold til EUs retningslinjer er støtteberettigede. Dette inkluderer blant annet produsenter av aluminium, ferrolegeringer, kjemiske produkter og treforedling.
Argumenter for og imot CO₂-kompensasjon
Regjeringens forslag har fått bred støtte så vel politisk som fra næringslivet og arbeidslivets organisasjoner. Enkelte kommentatorer og instanser har likevel vært kritiske. Kritikken har gått langs to linjer: At forslaget bryter med prinsippet om at forurenser skal betale. Og at faren for karbonlekkasje er overdreven.
La oss se på det første argumentet først. Det har i utgangspunktet mye for seg. Pris er vårt viktigste virkemiddel mot klimaendringene, slik konkluderer de fleste analyser om klimapolitikk. Når utslipp koster, får næringslivet et økonomisk motiv til å redusere utslippene og til å utvikle klimavennlig teknologi. Klimapolitikken spiller da på lag med dynamikken og innovasjonskraften i næringslivet. Men for at det skal skje, må det altså koste å forurense. Det må være ubehagelig. Kompenseres ubehaget, tas virkningen av prising bort.
Kompensasjonsordningen tar imidlertid ikke bort hele det økonomiske ubehaget ved å forurense. For det første kompenseres ikke den direkte CO₂-kostnaden gjennom kvotesystemet, bare den indirekte kostnaden gjennom kraftprisen. Så lenge bedriftene er underlagt kvoteplikt og kvotene er omsettbare, har de derfor et økonomisk motiv til å redusere utslippene. For det andre er kompensasjonen hovedsakelig basert på historisk kraftforbruk. Det betyr at bedriftene ikke taper kompensasjon på å redusere kraftforbruket framover. For det tredje vil ikke den indirekte kvotekostnaden kompenseres 100 prosent. De første årene er kompensasjonsgraden 85 prosent, de siste årene fram mot 2020 er den på 75 prosent. Kompensasjonsordningen fjerner altså ikke prissignalet. Det er fremdeles et økonomisk motiv for å kutte utslipp.
Det andre argumentet er at faren for karbonlekkasje er overdreven. Anslagene av hvor stor faren for karbonlekkasje er varierer for ulike studier (se her side 99-101 i Klimameldingen – pdf). Ifølge SSB finner de fleste studier av karbonlekkasje en gjennomsnittlig lekkasje på mellom 10 og 30 pst. Anslagene avhenger av metodevalg, hvilken bransje man ser på, og selvsagt hvilken framtidig karbonpris man legger til grunn i Europa versus andre deler av verden. Det finnes imidlertid også studier som finner betydelig lavere eller høyere lekkasje. Ingen påstår at faren for karbonlekkasje er overhengende og umiddelbar for alle virksomheter. Og selvsagt er beslutninger om nedlegging eller flytting avhengig av en rekke andre faktorer enn karbonpris. Men forskjeller i karbonpris kan være den tuen som velter lasset for noen bedrifter. Dette er dessuten et område der vi ikke ønsker å vente på det endelige beviset. Når det endelige beviset foreligger, er det som regel for sent.
Et overordnet perspektiv på norsk klimapolitikk
La oss se på dette fra et mer overordnet perspektiv. Norge har på noen få områder – som aluminiumsproduksjon – industri helt i internasjonal toppklasse. Det er et resultat av vår rike tilgang på vannkraft, våre høyt kvalifiserte og dyktige arbeidsfolk, og hundre år med kompetanseoppbygging. Gjennomsnittlige CO₂-utslipp fra produksjon av 1 tonn aluminium basert på vannkraft er i strøket 2,5 tonn. Produseres det samme tonnet aluminium på kull, som tilfellet er mange andre steder, er utslippene rundt 17 tonn CO₂. Få om noen steder produseres aluminium med så lave utslipp som i Norge.
Mye tyder på at om hele verden førte en aktiv klimapolitikk, ville denne industrien vært fullt ut konkurransedyktig i Norge. Men hele verden fører ikke en aktiv klimapolitikk, og det vil nok gå noen år før det skjer. Vi ser nå likevel tegn til en positiv utvikling i flere land. Mexico, Sør-Korea, Australia og California (verdens 11. største økonomi) har alle nylig vedtatt å innføre klimakvotesystemer. Flere land vil trolig snart følge etter.
Men fremdeles er vi altså i en mellomperiode der noen land – først og fremst de europeiske – går foran resten av verden. I denne mellomperioden kan vi risikere at deler av industrien – som under like vilkår skulle vært her – flagger ut. Skjer det, forsvinner spisskompetanse og industriell erfaring opparbeidet her i landet gjennom hundre år. Den kommer da neppe tilbake.
Aluminiumproduksjon hos Hydro på Karmøy (foto: Hydro/Kåre Foss)
Det er sunt å være skeptisk til støtteordninger. Jeg er det. Støtteordninger gir fort feil incentiver, blir en sovepute, de er dyre, og de er neste umulige å bli kvitt. Ingen industri kan basere sin framtid og utvikling på permanente støtteordninger. Over tid må næringsvirksomhet lønne seg, skal den ha livets rett. Jeg ville vært imot kompensasjonsordningen om den var ment å være permanent. Men denne ordningen er ikke ment å være permanent. Den er ment å vare i en mellomperiode. I denne mellomperioden går vi og resten av Europa foran i klimapolitikken. Prisen for at vi går foran bør ikke være at norsk industri flytter ut.
Regjeringens klimapolitikk er basert på en tro på at norsk næringsliv skal kunne vokse og utvikle seg også i en framtid som vil stille stadig sterkere krav til lave utslipp. Ett element i denne politikken er klimateknologifondet som ble lansert i Klimameldingen. CO₂-kompensasjonsordningen er et annet element. Denne politikken virker. I september i fjor annonserte Hydro at de har inngått ny langsiktig kraftkontrakt for sitt aluminiumsverk på Husnes i Sunnhordland. I begrunnelsen for å satse videre viser selskapet til at spørsmålet rundt CO₂-kompensasjon nå er avklart.
Norge har valgt å føre en aktiv nasjonal klimapolitikk. Vi priser rundt 80 prosent av utslippene våre. Det er mer enn noe annet land jeg kjenner til. Det blir helt umulig å samle folkelig oppslutning om en så ambisiøs nasjonal klimapolitikk, dersom det mest synlige resultatet av den blir at arbeidsplasser flyttes fra Norge og til land med en mindre ambisiøs klimapolitikk. Derfor mener jeg at det er riktig å innføre en CO₂- kompensasjonsordning for norsk industri.
