EUs kvotesystem har lenge vært en viktig rammebetingelse for norsk industri og klimapolitikk. Og etter at EU har bestemt at taket i kvotesystemet skal gå til null før 2040, har det blitt enda viktigere. Det forutsetter at utslippene kuttes i rekordfart de neste 15 årene. For Norges del gjelder dette halvparten av våre utslipp: Mesteparten av industrien og petroleumsvirksomheten, pluss deler av luftfarten og skipsfarten.

Betyr det at vi nå kan outsource klimapolitikken til EU og stole på at kvotesystemet vil kutte alle Norges utslipp i disse sektorene innen 2040?

Ikke nødvendigvis, for i et klimapolitisk perspektiv er det lenge til 2040. Reglene for kvotesystemet vil trolig endres flere ganger før vi kommer så langt.

EUs klimapolitikk er dynamisk

EUs kvotesystem har eksistert siden 2008, og systemet har vært i en kontinuerlig revideringsprosess. Hittil har så godt som alle endringer bidratt til å skjerpe reglene og ambisjonsnivået. Slik kan det også bli ved neste korsvei. I løpet av neste år skal EU bestemme om klimaambisjonen for 2040 skal heves ytterligere et hakk, noe som i så fall kan bety at kvotesystemet vil strammes til enda raskere enn det som nå er vedtatt.

Hvis kvotetaket skal til null i 2040, holder det ikke å erstatte fossil energi med fornybar i kraftsektoren. Det vil også kreves store teknologiskift i industrien, skipsfarten og luftfarten. Det vil bli krevende, særlig ettersom lite tyder på at resten av verden vil endre seg like raskt.

I sin rapport om EUs konkurransekraft peker den tidligere italienske statsminister Mario Draghi på problemene som tårner seg opp for europeisk økonomi: Lav produktivitet, lav innovasjonsgrad, utflagging av tech-selskaper og høye kraft- og gasspriser. Den tyske sentralbanken har nylig publisert en rapport som konkluderer med at det så langt har vært lite utflagging av tysk industri på grunn av klimapolitikken, men at tøffere reguleringer og høyere karbonkostnader enn i andre regioner kan bli mer utfordrende de neste årene.

Dette vil selvsagt være en del av bakteppet neste gang EUs politikere skal revidere kvotesystemet. Et alternativ for å gjøre systemet mer fleksibelt, kan være å åpne opp for at ulike former for CO₂-fjerning kan erstatte utslippskutt. Men det er ikke nødvendigvis en løsning som vil ta ned kostnadene, fordi CO₂-fjerning fortsatt er umoden og dyr teknologi. Et annet alternativ kan være å tillate import av klimakreditter fra land utenfor EU, men dette er kontroversielt, både politisk og med tanke på klimaeffekten.

Det gjenstår å se i hvilken grad det vil bli en reell interessekonflikt mellom ambisjonene i klimapolitikken og hensynet til europeisk industri. Men det er uansett betydelig usikkerhet knyttet til hvilke regulatoriske endringer som kan komme – og hvordan dette vil slå ut på kvoteprisen. Det minst sannsynlige scenariet er at dagens regler forblir uendret til 2040.

Kvotesystemets Catch-22

Til tross for den regulatoriske usikkerheten, må Equinor, Yara, Hydro og de andre kvotepliktige selskapene planlegge for at kvotetaket faktisk kan gå til null før 2040. Noe annet vil være direkte uansvarlig, gitt at dette nå er nedfelt i EU-lov. Det vil bare endres hvis et kvalifisert flertall blant EUs medlemsland og et flertall i EU-parlamentet er enige. Og selv om det er sannsynlig at reglene vil revideres, er det usikkert når og hvordan dette vil skje. Et seriøst selskap som ønsker å fortsette sin virksomhet i Europa, må derfor ha en strategi for nullutslipp i løpet av de neste 15 årene.

• Les også: Dårlig tegn at Yara stopper grønn satsing i Grenland

Likevel er det en Catch-22 innebygd i kvotesystemet: For å komme til null i 2040, må mange virksomheter, særlig i industrien, ta store investeringer i teknologi som fortsatt er dyr og umoden. På grunn av lange ledetider, må mange av disse investeringsbeslutningene tas i løpet av de to-tre neste årene.

Hvis selskapene visste at kvoteprisen ville øke gradvis til for eksempel 250 euro i 2040, ville mange investeringsbeslutninger vært lette. Men det er betydelig usikkerhet rundt regulatoriske endringer og fremtidig kvotepris. Derfor utsettes slike investeringer, både i Norge og andre land. Noe som igjen gjør det mindre sannsynlig at utslippene faktisk kan kuttes til null i 2040, uten store nedleggelser i industrien.

EUs kvoteinntekter brukes på omstilling

EU har tatt flere grep for å unngå at denne Catch-22-dynamikken skal bli en selvoppfyllende profeti. Det viktigste er at inntektene som hentes inn gjennom systemet, brukes til å finansiere utslippskutt.

En del av inntektene fra salg av klimakvoter går til EUs felles Innovasjonsfond. Dette er et av verdens største fond for å utvikle og skalere klimateknologi. Innovasjonsfondet er særlig rettet mot industrien og andre sektorer hvor løsningene for nullutslipp fortsatt er umodne og dyre. Et tilsvarende fond, Moderniseringsfondet, skal støtte utslippskutt og energiomstilling i mindre velstående medlemsland i Øst- og Sør-Europa. Disse fondene fikk til sammen tilført 8,6 milliarder euro i 2022.

• Les også: Det kan bli dramatisk for industri som ikke omstiller seg.

Likevel går mesteparten av inntektene fra kvotesalget, nesten 30 milliarder euro i 2022, tilbake til EUs medlemsland. Dette er inntekter som EU-landene må bruke på klima- og energiomstilling, og de må årlig rapportere til EU-kommisjonen om hvordan pengene er brukt.

Norge har unntak fra denne bestemmelsen i kvotedirektivet, så her går pengene inn i statsbudsjettet uten noen øremerking til klima- og energiformål.

Program for punktutslipp

Det betyr ikke nødvendigvis at Norge bruker mindre penger på å støtte klimaomstillingen enn EU-landene. Men vi har ingen direkte kobling mellom klimainntekter og det staten betaler tilbake til næringslivet som skal gjøre investeringene i utslippskutt. Og som Menon har dokumentert: Staten har betydelig høyere inntekter enn utgifter gjennom klimapolitikken.

I fjorårets statsbudsjett opprettet regjeringen et program for punktutslipp i Enova. Zero har foreslått at dette programmet bør bygges rundt en ordning med karbondifferansekontrakter, slik som Tyskland og Frankrike allerede har innført. En slik ordning vil fungere på samme måte som differansekontraktene for havvind, bortsett fra at selskapene får støtte til å investere i utslippskutt framfor energiproduksjon. Hvis kvoteprisen øker som forventet de neste årene, for eksempel mot 250 euro i 2040, vil ikke staten måtte betale noe til selskapene. Hvis prisen blir lavere, betaler staten mellomlegget, og blir den høyere må selskapene betale tilbake til staten.

Poenget med karbondifferansekontrakter er nettopp å bidra til å redusere noe av usikkerheten knyttet til regulatoriske endringer og fremtidige kvotepriser. Og dermed utløse de investeringene vi trenger i løpet av de neste årene, hvis det faktisk skal bli mulig å kutte utslippene innenfor kvotesystemet til null innen 2040.

Det vil dermed være et bidrag til å støtte opp under ambisjonsnivået som nå er vedtatt i EUs kvotesystem. Årets statsbudsjett og grønn bok, som legges fram 7. oktober, blir første mulighet for regjeringen til å vise at den mener alvor med klimaomstillingen i industrien.