Norge bygger ned natur uten å vite hva vi taper

I april la Riksrevisjonen frem en bred rapport om arealforvaltningen i Norge. Spørsmålet den svarer på, er om norske myndigheter har lagt godt nok til rette for at kommuner, fylker og stat skal ta kunnskapsbaserte, informerte beslutninger om hvordan vi bruker arealene våre.

Konklusjonen er nedslående:

• Norge har bygd ned minst 317 kvadratkilometer natur i perioden 2015–2025, over halvparten irreversibelt.
• Av dette er 24 kvadratkilometer natur Norge selv har sagt det skal tas særlig hensyn til – rødlistede naturtyper, kystlynghei, villreinområder.

• Likevel er 76 prosent av de berørte arealene ikke kartlagt etter Miljødirektoratets instruks.

Myndighetene på alle nivåer lar med andre ord nedbyggingen av natur fortsette, men uten at noen egentlig vet sikkert hva som ofres.

Rapporten peker også på en klimadimensjon som sjelden får oppmerksomhet i arealdebatter: Utslipp fra avskoging og myrødeleggelse var i 2020 høyere enn utslippene fra personbilparken. Arealbruk er med andre ord ikke et sidespor i klimapolitikken for naturnerder og andre spesielt interesserte: Det er et av de viktigste klimapolitiske feltene.

Riksrevisjonen faller likevel «bare» ned på at situasjonen er «ikke tilfredsstillende», den mildeste formen for kritikk. Selv om den i samme åndedrag slår fast at kunnskapsbasert naturforvaltning har vært et politisk mål i 25 år uten at det er innfridd.

Vi har spurt Vigdis Vandvik, biologiprofessor ved Universitetet i Bergen, om hva som egentlig skjærer seg. Hun mener problemet stikker enda dypere enn det Riksrevisjonen egentlig kan konkludere med.

Dokumenterer naturnedbygging og kunnskapsmangel

Energi og klima: – Men aller først, hva er det som gjør akkurat denne rapporten så spesiell?

Vigdis Vandvik: – Riksrevisjonen er ikke en part i den alminnelige debatten om arealbruk. Det er veldig få aktører man kan si det om. Arealforvaltning er et skikkelig betent felt: Du har polarisering, du har utenlandske påvirkningskampanjer som bevisst går etter akkurat disse konfliktene for å destabilisere samfunnet vårt, og det er mye følelser involvert. Og midt i alt det kommer Riksrevisjonen, som ingen kan anklage for å ha en agenda. Det gjør at det de sier, teller på en helt annen måte.

Og så er dette en utrolig grundig, nerdete gjennomgang. Jeg har lyst til å bruke den som pensum for studentene mine. Du får hele debatten og hele kunnskapsgrunnlaget i ett dokument.

– Og slik du leser det, hva er hovedbudskapet?

– Det er egentlig to ting. Det ene vet vi strengt tatt fra før: Norge bygger ned verdifull natur. Men her har Riksrevisjonen gjort egne beregninger, og de er konservative. For en vindpark teller de for eksempel bare selve det nedbygde arealet – sokkel og turbiner, ikke hele vindparken som påvirket areal. Sett fra en villrein, en havørn eller en hubro er det reelle tapet minst ti ganger høyere. For ikke å snakke om der man må drenere myr for å få ting på plass. Og allikevel er tallene store.

Det andre er kunnskapsmangelen. Tre fjerdedeler av arealene som er bygd ned, er ikke kartlagt etter Miljødirektoratets instruks. Myndighetene har altså ikke god nok informasjon. Og dette er jo heller ikke et nytt problem: Det å ha et kunnskapsbasert forvaltningssystem for arealbruk har vært et politisk mål i 25 år. Da er det en ganske saftig underdrivelse når Riksrevisjonen lander på at situasjonen er «ikke tilfredsstillende».

– Kommunene vet ikke hvilke naturverdier de har

– Og så tas disse store beslutningene om nedbygging av natur i praksis i norske kommuner. Og det er jo viktig, nærhetsprinsippet og alt det der. Men her virker det som om nærhetsprinsippet virker litt mot sin hensikt? I alle fall så lenge kommunene generelt ikke aner nok om hva de faktisk driver med?

– Det er ett argument vi hører hele tiden i arealpolitikken: At kommunene kjenner sine egne arealer best, og at de er best i stand til å avveie lokale hensyn. Det er selve grunnlaget for kommunalt selvstyre i planleggingen. Men det rapporten faktisk dokumenterer, er at kommunene ikke vet hvilke naturverdier de har. De vet ikke hva slags natur som finnes i kommunen, og de vet ikke hvordan de skal finne ut av det. Og så løser de det problemet med å ikke spørre.

Det interessante er at Riksrevisjonen til og med slår fast at statlige etater, som NVE og Statens vegvesen, kjenner norske arealer bedre og tar mer kunnskapsbaserte beslutninger enn norske kommuner gjør. Det er en brannfakkel i seg selv. Sorry, Mac: Dere kjenner ikke deres egne arealer best.

– Nå tenker jeg du får noen kommuner på nakken.

– Men det er ikke jeg som påstår det! Det er kommunene selv som sier det i Riksrevisjonens spørreundersøkelse. Bare én av 20 kommuner rapporterer at de har har kapasitet til å gjøre naturkartlegging selv etter Miljødirektoratets instruks. Bare én av tre kommuner kan kvalitetssikre naturfaglige utredninger som kommer inn fra konsulenter. Det vil si at to av tre kommuner i praksis må stole blindt på det utbyggerne leverer dem. Da er det ikke så rart at det blir som det blir.

Lar heller være å be om konsekvensutredning

– Men det finnes jo en sikkerhetsventil? Konsekvensutredninger?

– Ja, eller de burde vært en sikkerhetsventil. Men i praksis fungerer dette etter en pervers logikk: Kommunene sier at de synes det er utfordrende å vurdere om et tiltak har vesentlige virkninger for natur og miljø. Derfor ber de ikke om konsekvensutredning.

– Så … fordi de har for lite kunnskap, spør de ikke om mer kunnskap?

– Nettopp. Og dessuten skjønner de ikke veilederne de har fått fra staten, men de spør ikke om hjelp til det heller. Det er en selvforsterkende spiral. Når 88 prosent av kommunene oppgir at de synes det er vanskelig å vurdere om en plan har vesentlige virkninger, blir konklusjonen at man heller ikke ber om utredning. Det vi ikke vet, har vi ikke begynt på.

Dette er jo faktisk det motsatte av det lovverket legger opp til: Føre-var-prinsippet slår fast at myndighetene uansett har ansvar for å unngå vesentlig skade på naturen og miljøet, og at manglende kunnskap ikke skal brukes som begrunnelse for å unnlate å beskytte naturen. Dette prinsippet, som står helt sentralt i både norsk og internasjonal miljørett, er viktig nettopp fordi miljøsaker ofte er kompliserte og kunnskapen mangelfull.

– Men noen av kommunene får vel faktisk dokumentert at det vil være negative konsekvenser for natur. Og hva gjør de da?

– Det er her det blir skikkelig deprimerende. For 144 kommuner har blitt spurt: Når dere får dokumentert negative virkninger for naturverdier, hva skjer da? Da stopper man utbyggingen i bare 30 prosent av tilfellene. 40 prosent sier rett og slett at ingenting skjedde. Det vil si at du nesten aldri dokumenterer negative virkninger, men når du gjør det, så skjer det stort sett heller ingenting.

Det er ikke bare kommunene heller. Hele 93 prosent av naturkartleggerne — folkene som faktisk gjør jobben på bakken — sier selv at kartleggingen ikke gir god nok informasjon. Halvparten av kommunene har dessuten ingenting om natur i klimaplanene sine. Det her er en fullstendig fallitterklæring.

– Kommunen i gisselsituasjon

– Men så må vi også erkjenne at det er forskjeller på kommuner. Dette er jo et kunnskaps- og kapasitetsproblem også? Jo mindre kommune, dess færre folk og mindre ressurser til å bygge kompetanse, men presset fra utbyggerne blir ikke nødvendigvis mindre av den grunn?

– Jo, og det er nettopp derfor jeg ikke vil legge skylden på kommunene alene. Tvert imot. Les noen av sitatene som ligger i rapporten — det står et som er ganske talende på side 125:

«En utfordring er at ansvarlig søker ofte mangler lokalkunnskap, og fravær av statlig kartlegging brukes som argument mot videre utredning. Det er stor usikkerhet i kommunene om hva utbyggere kan pålegges, samtidig som presset for å få gjennom reguleringer er sterkt. Ressursene til planarbeid er svært begrensede, samtidig som kommunen opplever et økende press fra en statlig sektor og næringslivet for raske tillatelser uten tilstrekkelige vurderinger.»

Det høres ikke ut som kommunalt selvstyre. Det høres ut som kommunen er satt i en gisselsituasjon. Kommunene har ansvaret, men ingen verktøy. Og staten gir dem ikke det de trenger for å gjøre jobben. Da får utbyggerne fritt leide.

Luftige mål uten virkemidler til å nå dem

– Og for å bøte på dette foreslår Riksrevisjonen hovedsakelig byråkratiske og administrative grep. Som bedre naturkartlegging, bedre naturregnskap, mer veiledning av kommunene, bedre koordinering mellom etater. Dette er vel fint, om enn ikke revolusjonerende?

– Det er litt slappe råd, ærlig talt – men det er kanskje heller ikke Riksrevisjonens jobb å skrive politikken. Poenget er at det ikke er nok med mer kunnskap. Du må ha krav og forventninger som følger med. Hvis du ikke har det, så er det ingen grunn til å bruke kunnskapen heller. Det er ikke kunnskap som mangler — det vi har sett her, er at selv når kunnskapen finnes, så blir den ikke brukt.

– Nei, og en målsetting om kunnskapsbasert arealforvaltning har vi jo hatt i 25 år, sier Riksrevisjonen.

– Nettopp. Det kom en lignende rapport fra Riksrevisjonen i 2007 som sa omtrent det samme. Det er det samme mønsteret vi kjenner igjen fra klimapolitikken: Vi er enormt gode på å sette oss veldig luftige mål langt frem i tid, uten å ha virkemidlene til å følge opp.

Da handler det ikke om at vi mangler en ny strategi eller en ny metode. Det handler om at vi har bygd et beslutningssystem som er dømt til å ikke nå samfunnsmålene vi har satt oss. Halvparten av kommunene stiller ikke krav til naturmangfoldsutredninger i reguleringsplaner i det hele tatt. Tre fjerdedeler kartlegger ikke. De som faktisk kartlegger, mener selv at kartleggingene ikke holder. Og de få gangene konsekvensutredningene viser negative funn, blir det altså stort sett bygget likevel.

Hvis vi virkelig ikke vil endre dette – og det kan jo se ut som om vi ikke vil – så burde vi kanskje være ærlige og sette oss et mål vi faktisk lykkes med. Vi kunne for eksempel ha bestemt oss for å bli best i Europa på å bygge ned natur. Det målet er vi nemlig godt på vei til å oppfylle.