Forskere venter oppmyking av EUs kvotesystem: – En taktisk tilbaketrekking
EU står foran en av de viktigste revisjonene av klimapolitikken på flere år. To norske forskere mener det er fornuftig å skjerme industrien for høye karbonkostnader.
EUs klimakommissær Wopke Hoekstra har hatt mange møter med industriaktører, miljøorganisasjoner og eksperter i forberedelsene til et nytt kvotesystem. Foto: EU-kommisjonen.
17. juli skal EU-kommisjonen etter planen legge frem forslag til en ny revisjon av EUs kvotesystem, ETS.
Det skjer i en helt annen politisk situasjon enn da EU for få år siden vedtok den store klimapakken Klar for 55. Da ble kvotesystemet strammet kraftig inn for å bidra til minst 55 prosent lavere utslipp i EU i 2030.
Innenfor selve kvotesystemet førte det til et mål om utslippskutt på 62 prosent. Industrien må nå for første gang kjøpe deler av kvotene, i stedet for å bare få dem gratis.
Nå står konkurransekraft, høye energipriser og presset mot europeisk industri høyere på dagsordenen. Flere land og politikere ønsker å redusere tempoet i innstrammingen.
For eksempel presser de konservative i Det europeiske folkepartiet, EPP, på for at utsatt industri skal få beholde gratiskvoter lenger.
– Det er en kritisk viktig revisjon, men det er ikke første gang kvotesystemet står i motvind og hardt vær, sier Jørgen Wettestad, forsker ved Fridtjof Nansens Institutt (FNI).
Jørgen Wettestad har forsket på EUs kvotesystem i flere tiår. Foto: FNI
Han mener utviklingen må forstås på bakgrunn av hvor raskt EU har strammet inn klimapolitikken de siste årene.
– EU har kjørt hardt over lengre tid, særlig med Klar for 55-pakken. Før man nesten hadde kommet ordentlig i gang med å iverksette den pakken, startet man med en ny 2040-prosess. Derfor er det ikke overraskende for meg at denne reformen ser annerledes ut enn tidligere reformer, sier forskeren.
– Taktisk tilbaketrekking
Kvotesystemet setter et tak på utslippene fra blant annet kraftproduksjon, industri, luftfart og skipsfart. For hvert tonn CO som slippes ut, må selskapene levere inn en kvote.
2
Antallet nye kvoter reduseres år for år. Dermed skal det bli stadig dyrere å forurense og mer lønnsomt å kutte utslipp.
Wettestad mener det nå ligger an til en oppmyking.
– Jeg har kalt det en taktisk tilbaketrekking, mer enn en kollaps eller en total krise. Det store målet er fortsatt 2050.
EU har vedtatt at utslippene skal gå i netto null innen 2050, altså at alle eventuelle utslipp skal kompenseres for med internasjonale kvoter, karbonfjerning eller naturlig karbonopptak. Han viser til at EU fortsatt fører en langt mer omfattende klimapolitikk enn de fleste andre deler av verden.
– EU ligger fortsatt foran de aller fleste i klimapolitikken, også når det gjelder kvotesystemet. For å bevare grunnleggende oppslutning, legitimitet og forståelse for det man gjør, er det grenser for hvor langt foran man kan ligge. Man skal skape forståelse blant 27 land.
En av de viktigste stridene gjelder den såkalte «lineære reduksjonsfaktoren». Det er regelen som bestemmer hvor raskt den samlede mengden kvoter reduseres hvert år.
Dagens regler innebærer en kraftig nedtrapping. Dersom de hadde forblitt uendret, ville den årlige utstedelsen av nye kvoter i praksis nærme seg null rundt 2039.
– Hvis det nå blir en oppmyking og en justering av LRF-faktoren, noe jeg tror er sannsynlig, vil det bety at reduksjonen i antall kvoter går saktere enn etter reglene som ble vedtatt i Klar for 55.
Frankrike har ønsket en bane der kvotene ikke tar slutt i 2040, men først rundt 2050. Polen har tatt til orde for en lavere årlig reduksjon, mens Tyskland har ønsket en justering fra 2036. Den sentrale europaparlamentarikeren Peter Liese fra EPP har også foreslått en lavere reduksjonsfaktor.
Tankesmien Sandbag har modellert hva slike endringer kan bety. Med dagens system mener organisasjonen at utslippene i sektorene som omfattes av ETS, kan presses ned med mellom 89 og 93 prosent innen 2040.
Reduseres den årlige innstrammingen til 3,4 prosent, viser modellen i stedet et mulig overskudd på 491 millioner kvoter i 2040 i ett av scenarioene. Kombineres dette med andre oppmykinger, kan utslippskuttene bli betydelig svakere.
Sandbag er selv en klimaorientert organisasjon som argumenterer mot en svekkelse av ETS.
Kan føre til større kutt for andre
EU har vedtatt et mål om 90 prosent lavere netto utslipp i 2040 sammenlignet med 1990.
Dersom kvotesystemet strammes mindre inn enn tidligere lagt til grunn, oppstår spørsmålet om andre deler av økonomien, de som reguleres av EUs innsatsfordeling (ESR) og skog og arealbrukssektoren (LULUCF), må gjøre mer.
– Jeg kan ikke skjønne annet enn at hvis kvotesystemet svekkes, må innsatsfordelingen og skog- og arealbrukssektoren kanskje bidra mer enn de ellers ville gjort, sier Wettestad.
Han understreker samtidig at regnestykket er komplisert. EU har åpnet for at internasjonale klimakreditter kan dekke deler av 2040-målet. Karbonfjerning ventes også å få en større rolle.
– Det er flere slike «x-faktorer». Hvor stor svekkelsen av kvotesystemet blir sammenlignet med det som lå i Klar for 55-rammeverket, er derfor vanskelig å si.
Frykter utvanning, men forstår
Også Knut Einar Rosendahl, professor ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU), følger revisjonen tett.
Knut Einar Rosendahl er samfunnsøkonom med miljø- og energiøkonomi som hovedfelt. Foto: NMBU.
– Jeg er spent på om de kommer til å vanne ut systemet. Det har vært frykt for at systemet kan bli svekket, sier han.
Som Wettestad, mener Rosendahl at presset for å skjerme europeisk industri er forståelig.
En stor del av industrien har lenge mottatt kvoter gratis. Hensikten er å redusere faren for karbonlekkasje: At produksjon og investeringer flyttes til land med svakere klimapolitikk, mens de globale utslippene består.
– Det er forståelig at de ønsker å videreføre gratiskvoter for en del av industrien, med tanke på at det fortsatt er veldig stor forskjell mellom CO₂-prisene i EU og resten av verden. Da er det forståelig at man ønsker å gjøre noe for å hindre karbonlekkasje.
EPP ønsker nå å bremse utfasing av gratiskvoter for deler av tungindustrien også etter 2030.
Rosendahl mener det kan finnes gode grunner for det. Han peker også på at et brått bortfall av gratiskvoter kan gjøre den politiske motstanden mot høye karbonpriser sterkere.
– Rent politisk tror jeg man vil få enda større press mot kvotesystemet og mot en høy CO₂-pris dersom man ikke har gratiskvoter for disse industriene.
Dilemma
Men gratiskvotene har en klar bakside, mener Rosendahl.
– Det ene er at gratiskvotene fungerer som en slags indirekte subsidiering av produksjonen. Det kan gjøre at man favoriserer industriprodukter med høye utslipp. Man favoriserer sement og stål fremfor andre materialer som er mer miljøvennlige.
Han er likevel åpen for at gratiskvoter kan kombineres med strengere krav til industrien.
– Generelt synes jeg det er fornuftig at det gis noen insentiver til å investere i mer lavkarbonteknologi eller lavkarbonprosesser, utover de insentivene som allerede ligger i kvotesystemet.
Wettestad peker på det samme dilemmaet. En forlengelse av gratiskvotene vil isolert sett være en oppmyking. Men virkningen avhenger av hva industrien må gjøre til gjengjeld.
– Hvis man samtidig får tydeligere krav om at pengene industrien sparer skal brukes på teknologi og utslippskutt, kan det i teorien gå omtrent i null, avhengig av hvordan ordningen utformes.
EU må i disse dager utøve balansekunst: Et for stramt system kan forsterke presset mot europeisk industri, svekke den politiske oppslutningen, og reelt sett bare flytte utslippene til andre steder. Men for mange oppmykinger kan redusere karbonprisen, forsinke investeringer og gjøre det vanskeligere å nå klimamålene.
– Det er en kritisk viktig revisjon, sier Wettestad.
