I desember 2013 ga konsulentselskapet Pöyry – på oppdrag fra NHO, KS og Finans Norge – ut rapporten «Muligheter og barrierer for finansiering av infrastruktur i Norge». Den drøfter hvordan investeringer i samferdsel, strøm, vann og avløp skal finansieres. Her oppsummeres også store deler av etterslepet i norsk infrastruktur. Tallene er enorme:
- Statens vegvesen har beregnet vedlikeholdsetterslepet på fylkesveiene alene til å ligge i intervallet 45–75 milliarder kroner.
- Ifølge Statnett har manglende investeringer i kraftnettet ført til at grensen for hvor stor belastningsøkning nettet tåler er nådd. Sammen med nødvendige utskiftninger og fornyelser gir dette et gjennomsnittlig årlig investeringsbehov de neste 20 årene på nesten 1,7 milliarder kroner.
- Energi Norge anslår at det samlede investeringsbehovet i kraftsektoren frem til 2022 er på mellom 150 og 200 milliarder kroner.
- For vann og avløp i kommunene er etterslepet på 110 milliarder kroner.
- Havner og jernbane er også viktig infrastruktur som har behov for store investeringer.
Manglende og dårlig vedlikeholdt infrastruktur er en konkurranseulempe for norsk næringsliv. I World Economic Forums konkurranseevneindeks er vei- og jernbaneinfrastruktur viktig. På disse områdene oppnår Norge vesentlig svakere rangering enn Sverige og Danmark.
Men investeringer i infrastruktur er minst like viktig ut i fra et bærekraftsperspektiv. Her er noen eksempler:
- Norske energiselskaper har et betydelig investeringsbehov knyttet til utbyggingen av fornybar energi og tilretteleggelse for såkalte smarte nett – eller smart grid.
- Dårlig kvalitet på vann- og avløpsnett medfører kloakkutslipp til grunnvann og store mengder vannsløsing.
- Effektive samferdselsløsninger er nødvendige for å redusere utslipp fra tungtransport og privatbilisme.
Det skjer for lite – for sakte
Den offentlige debatten viser tydelig at måten man har løst finansieringen av vei- og jernbaneutbygging her til lands er uhensiktsmessig og fordyrende. Politikere og fagfolk påpeker at prosessene som anvendes for offentlig behandling og bevilgninger for utbygging av veier og jernbaner, gir dårlige resultater i form av dyre løsninger, forsinkelser, miljøproblemer og dårlig trafikkavvikling. Selv begrensede strekninger på noen få mil tar mange tiår å bygge ferdig, bl.a. fordi bevilgningene utsettes. I mellomtiden snegler biltrafikken seg frem på veier under langsom utbedring, mens togtrafikken går på gamle spor, der vedlikeholdet er kuttet ned og de reisende lider under stadig trafikkstans.
Det blir etter hvert åpenbart for de fleste som deltar i debatten at den årlige budsjettprosessen medfører fordyrelse i form av forlengelse av byggetiden, høyere anleggskostnader og redusert samfunnsmessig verdi som følge av ugunstig trasévalg.
Mange har stilt spørsmål ved Norges evne til å prioritere tilstrekkelig til nyinvesteringer og vedlikehold. Som barrierer pekes det bl.a. på makroøkonomiske begrensninger, behovet for løpende kontroll med offentlig pengebruk, et planregime som innebærer at prosjektene ikke er fullfinansiert ved oppstart, og kommunesektorens stramme økonomi.
Stram kommuneøkonomi bidrar også til å begrense investeringer i kraftnettet. Store årlige utbytter fra kraft- og nettselskapene, som i stor grad eies av kommunal sektor, har tradisjonelt bidratt til finansiering av offentlige tjenester. Dette kan forklare at kommunesektoren ofte prioriterer utbytte fremfor investering og er langt mindre beredt til å tilføre kraftselskapene ny kapital.
Og politisk er det på enkelte områder liten gevinst å hente på å være talsmann for infrastrukturinvesteringer. Ingen kommunepolitiker er noensinne blitt gjenvalgt fordi man har investert i vann- og kloakknettet.
Pensjonskapital godt egnet til å finansiere infrastruktur
Samtidig med at samfunnet sårt trenger store investeringer i infrastruktur, forvalter norske livsforsikringsselskaper over 1300 milliarder kroner i pensjonskapital. Selskapene har et økende behov for å investere pensjonsmidler langsiktig. Langsiktige og trygge investeringer er også i interessen til fremtidens pensjonister som har sine midler plassert i livselskapene.
Det er flere grunner til at livselskapene ønsker å investere i infrastruktur:
- Finansielle forhold (lave renter)
- Demografiske forhold (en aldrende befolkning)
- Regulatoriske forhold (innføringen av nye, felleseuropeiske solvensregler for forsikring – "Solvens II" – fra 1. januar 2016).
Med et lite likvid norsk obligasjonsmarked er det i dag knapphet på gode investeringsalternativer som kan oppfylle norske livsforsikringsselskapers behov på dette området. Investeringer i infrastruktur har egenskaper som gjør dem velegnet til å ivareta dette plasseringsbehovet, herunder langsiktig og stabil avkastning i norske kroner. Norske infrastrukturinvesteringer har dessuten lav motpartsrisiko og har vist seg å være lite korrelert med øvrige aktivaklasser. Infrastrukturinvesteringer har dessuten vist seg å være mindre påvirket av finansiell uro enn andre aktiva.
Investeringer i infrastruktur er derfor gunstig og trygt både for livselskapene og for pensjonsinnskyterne, og kan gi betydelig klimaeffekt.
Sterke begrensninger i finansforetaksloven
OECD har anslått at mindre enn 1 prosent av pensjonsmidlene på verdensbasis er investert i infrastrukturprosjekter. I Norge viser tall fra Finans Norge at så lite som 0,5 prosent av livsforsikringsselskapenes forvaltningskapital er investert i denne typen aktiva.
Når private investeringer i infrastruktur har så lite omfang i Norge, skyldes dette begrensninger som følger av finansforetaksloven. En særnorsk bestemmelse hindrer norske forsikringsselskaper og pensjonskasser å eie mer enn 15 prosent av selskaper som driver såkalt «forsikringsfremmed virksomhet», inkludert infrastruktur.
Begrensningen gjør at selskapene ikke kan ha en stor nok eierandel til å sikre kontroll over sine langsiktige interesser, og er dermed i praksis ofte avskåret fra slike investeringer.
Norske livsforsikringsselskaper kan i teorien investere mellom 60 og 100 milliarder kroner i bane, vei og annen infrastruktur. Selskapene er også innstilt på å benytte sin kompetanse og investeringskapasitet til å finansiere fremtidige investeringer i infrastruktur. Men slik det er i dag setter finansforetaksloven en stopper for dette.
Solid kompetanse og forutsigbar finansiering
Det finnes flere alternativer til de finansieringsmodeller for utbygging av infrastruktur som vi benytter i Norge i dag. Noen innebærer et større innslag av private investeringer, mens andre fordrer sterkere politisk styring.
Finansieringen av infrastrukturinvesteringer kan vurderes atskilt fra eierskapet og det finnes ulike kombinasjoner av offentlig- og privat finansiering, lånefinansiering, infrastruktur plassert i egen juridisk enhet, prosjektfinansiering og offentlig-privat samarbeid (OPS).
Diskusjonen om alternative finansieringsformer handler ikke bare om finansiell kapasitet, men like mye om effektivitet i planlegging og gjennomføring. Å trekke inn private eiere, enten som spesialister innenfor en bransje eller som institusjonelle investorer, kan innebære mange fordeler. Private kan ofte ha større oppmerksomhet på lønnsomhet og tilstreber derfor innovasjon, effektivisering og rask prosjektfremdrift.
I tillegg vil private aktører kunne avlaste det offentliges risiko knyttet til gjennomføring, drift og vedlikehold, spesielt når det gjelder risiko for kostnads- og tidsoverskridelser. Private aktører vil videre ha kompetanse til å vurdere fremtidige kontantstrømmer og nåverdien av langsiktige investeringsprosjekter, og til å vurdere lønnsomheten av ulike alternativer opp mot hverandre.
Det offentlige vil riktignok ha en lavere finansieringskostnad enn private aktører, men rentefordelen vil ofte bli oppveid av høyere byggekostnader, dyrere drift og tidsoverskridelser.
For bygninger, anlegg og infrastrukturprosjekter beregnet for offentlige formål vil OPS være et fleksibelt instrument som kan tilpasses på ulike måter etter behov. Viktige forutsetninger er grundige og gjennomtenkte avtaler som forplikter partene, og som fordeler økonomiske fordeler og byrder på en fornuftig måte, at de private investorene er profesjonelle, langsiktige og solide, og at det gjøres en hensiktsmessig avklaring av det offentliges medeierskap og hjemfall.
Utenforlandet Norge
I motsetning til Norge har både Sverige, Danmark og Tyskland en uttalt ambisjon om å engasjere private aktører sterkere i finansiering av infrastruktur. Landene praktiserer ulike inntektsmodeller for å få det til å skje. Storbritannia er det landet i Europa som har mest erfaring med offentlig-privat samarbeid (OPS).
En rapport fra HM Treasury konkluderer med at involvering av privat sektor fortsatt vil være viktig for å levere offentlig infrastruktur, men at det skal etterstrebes en større grad av åpenhet, mer effektive tildelingsprosesser og at staten skal være medeier i alle prosjekter. Gjennom vellykket OPS håper man at offentlig sektor kan ta del i den disiplin, ferdighet og kompetanse som finnes i private foretak.
Den europeiske investeringsbanken (EIB) er opptatt av å finne nye finansieringsmodeller for infrastruktur, særlig som følge av trange offentlige budsjetter etter finanskrisen, et behov som også støttes av OECD. For EU-landene samlet står private og offentlige foretak for rundt 2/3 av investeringene i infrastruktur, og rundt 10 prosent av investeringene i infrastruktur foretas gjennom ulike former for prosjektfinansiering.
Europeiske, institusjonelle investorers plasseringer i energiinfrastruktur utgjør generelt en relativt liten del av deres forvaltningskapital, men både myndigheter og investorer i mange land ønsker å endre dette, spesielt for fornybar kraftproduksjon.
Økt satsning på fornybar energi krever imidlertid så store investeringer i overføringsnettet mellom landene at EU-kommisjonen har stilt spørsmål om den nødvendige utbyggingen i det hele tatt lar seg finansiere. Ettersom Norge, i motsetning til mange andre land, ikke har inntektsregulert kraftproduksjon, er det først og fremst investeringer i kraftnett som kan møte private investorers behov for stabil avkastning.
Ny vurdering i Finansdepartementet
Som et ledd i arbeidet med å skape økt vekst i Europa, initierte EU-kommisjonen i fjor høst endringer i soliditetsregelverket for forsikring – kalt «Solvens II» – for å legge til rette for økte investeringer i infrastruktur, gjennom vesentlig lavere kapitalkrav enn i dag. «Solvens II» er en del av EØS-avtalen, og bygger på prinsippet om fullharmonisering. Det inneholder et eksplisitt forbud mot å stille nasjonale krav til hva slags eiendeler forsikringsselskaper kan investere i.
Likevel har norske myndigheter så langt valgt å beholde den særnorske begrensningen på forsikringsselskapenes mulighet til å eie infrastruktur. Heller ikke høsten 2015, da Stortinget behandlet ny finansforetakslov, benyttet våre folkevalgte anledningen til å åpne for økte investeringer av pensjonsmidler i infrastruktur.
Dette til tross for at både Finansnæringen, Energi Norge og miljøorganisasjoner hadde bedt om en endring som kunne gitt mye og nødvendig kapital til viktige infrastrukturprosjekt.
I Finansmarkedsmeldingen 2016 åpnet regjeringen for å vurdere endringer i regelverket for å legge til rette for at privat pensjonskapital kan investeres mer i infrastruktur.
Denne gangen bør det bli noe mer enn en vurdering.
Oppsummert: Norske livsforsikringsselskaper kunne i teorien investert mellom 60 og 100 milliarder kroner i bane, vei og annen infrastruktur. Folkets pensjonspenger kunne fått god og stabil avkastning, samtidig som de gjorde samfunnsnytte og bidro til den økonomiske og klimariktige omstillingen vi skal starte på. Det eneste som mangler er å fjerne en paragraf.
