Tiden er inne for å tenke nytt om klimapolitikk i Europa
Dette er et debattinnlegg. Teksten er kvalitetssikret i tråd med redaksjonelle prinsipper for publisering. Innholdet reflekterer skribentens egne meninger.
I juli legger EU-kommisjonen etter planen fram sine forslag til endringer i EUs kvotehandelssystem ETS. Endringene vil tre i kraft fra 2031. Utformingen av ETS er et av de enkeltspørsmålene som har mest å si for europeisk klimapolitikk og konkurranseevnen til norsk og europeisk industri.
Som et av Europas viktigste industriland har ETS særlig stor betydning for norsk økonomi. Norge produserer 40 prosent av alt aluminium som lages i Europa, og store andeler av en rekke kritiske materialer. ETS påvirker både industriens direkte kostnader, markedene for våre produkter og kraftprisen.
Tiden er inne for at EU gjør betydelige endringer i ETS. Det er nødvendig for at systemet skal virke etter hensikten: Å bidra til utslippskutt i Europa, uten at det fører til tap av konkurranseevne for europeisk industri med karbonlekkasje og økte globale klimagassutslipp som resultat.
Forskere venter oppmyking av EUs kvotesystem: – En taktisk tilbaketrekking
Det må også tas hensyn til at Europa er svært importavhengig innenfor flere produkter og råvarer som er kritiske for grønn og digital omstilling, og for forsvarssektoren. Hvis importavhengigheten øker, går det utover regionens motstandsdyktighet.
Dette betyr at ETS må bli mer fleksibelt: Utfasingen av kvoter må ha et tempo som er bærekraftig, mekanismene som skal forhindre svært høye priser må tas i bruk, og virkemidlene mot karbonlekkasje må bli mer – ikke mindre – robuste.
Da ETS ble etablert forventet europeiske ledere at resten av verden skulle komme etter. Det har ikke skjedd.
I praksis er Europa et av få områder med et effektivt klimakvotesystem med høye CO₂-priser. Slik vil det trolig fortsette å være i overskuelig framtid. Når EU nå skal designe ETS for 2030-tallet, må utgangspunktet være at systemet må kunne virke også i en verden med økt konfliktnivå, mindre internasjonalt samarbeid – der Europa har større behov for å ta vare på og utvikle egen industriell kapasitet.
Det norske bakteppet
For norsk industri er startpunktet godt. Norge har de siste tre tiår lykkes med omstilling i industrien gjennom omfattende investeringer i ny teknologi og mer moderne anlegg.
Siden 1990 har Hydro økt produksjonen av aluminium med 70 prosent i Norge, og samtidig kuttet utslippene av CO₂ med 55 prosent. Industrien har samlet økt produksjonen med 65 prosent og redusert utslippene med 40 prosent.
I det store bildet er norske klimagassutslipp redusert med 7,1 millioner tonn siden 1990. Det klart største bidraget kommer fra industrien, som i samme periode har redusert sine utslipp fra 19,1 til 10,7 millioner tonn. Norsk industri har dermed levert større utslippsreduksjoner enn Norge totalt sett.
Disse ti tiltakene kutter mest utslipp
Det er verdt å merke seg. Omstilling er mulig, men det krever rett balanse mellom politiske forventninger om klimatiltak og hensynet til industriens konkurransekraft, og at vi evner å bygge ut mer fornybar kraftproduksjon.
Balansegangen mellom klima og konkurransekraft blir mer krevende
Fremover blir det mer krevende å finne den rette balansen mellom klimamål og konkurransekraft. Geopolitisk rivalisering, energikriser, handelskonflikter og økt konkurranse fra Kina og andre ikke-vestlige produsenter, utsetter europeisk industri for et krysspress.
Årsakssammenhengene mellom klimapolitikk og industriens konkurranseevne er mange og komplekse, men kan forenkles til tre hovedspørsmål: 1) Hva koster det å redusere klimagassutslipp? 2) hvordan skal utslippskuttene finansieres? og 3) innen når skal det gjennomføres?
Hydro ber EU gjøre mer for å beskytte europeisk industri
EUs klimakvotesystem (EU ETS) er det viktigste regelverket for å håndtere disse spørsmålene. Systemet setter et tak på antall utslippstillatelser i EU og EØS, og dette taket reduseres gradvis i tråd med klimamålene.
Dette gir aktører som kan kutte utslipp billigere enn kvoteprisen et økonomisk insentiv til å gjøre det. Fordi kvotene er omsettelige på tvers av landegrenser, sørger systemet for at de billigste kuttene gjennomføres først, og at kvoteprisen reflekterer marginalkostnaden for utslippsreduksjoner. Dette er gode egenskaper for et system som har til hensikt å koordinere arbeidet med å redusere klimagassutslipp på tvers av landegrenser.
Prisen har firedoblet seg
Siden 2020 har prisen på utslippstillatelser firedoblet seg – fra rundt 20 euro til om lag 80 euro – og forventes å stige ytterligere. Årsaken er både at nye utslippskutt er langt mer kostbare, og at ambisjonsnivået er økt: Basert på dagens regler i kvotesystemet skal Europeisk industri i kvotepliktig sektor være fullstendig avkarbonisert innen 2039.
Det finnes i dag for lite kunnskap om hva det vil koste å utvikle og skalere teknologien som kreves for å nå dette målet. Uavhengige analyser anslår at kvoteprisen mot slutten av 2030-tallet vil ligge godt over 200 euro. Det innebærer at marginalkostnaden for de siste utslippskuttene kan bli mer enn ti ganger høyere enn i 2020. Det er ikke bærekraftig for europeisk industri.
Nesten halvparten av EUs klimakvoter deles ut gratis – slik fungerer det
Utslippen i kvotepliktig sektor har falt som følge av kvotesystemet, men reduksjonen i utslipp skyldes også nedleggelse av industri og økt import av materialer med høyere CO₂-fotavtrykk.
Nettoeffekten av dette er høyere globale utslipp. Både Norge og Europa må fortsette å kutte utslipp. Det gjelder også industrien. Kvotesystemet er fremdeles det beste virkemiddelet for å sikre effektive utslippskutt i Europa, men det må ikke i praksis bli et virkemiddel for å flytte utslipp og svekke Europas industrielle kapasitet.
Slik kan ETS reformeres
Periodisk reform av systemet er en vanlig del av ETS-regelverket og EU er nå i gang med en ny revisjon av klimakvotesystemet. Europakommisjonen ventes å legge frem sine forslag i midten av juli. Det er stor uenighet mellom medlemslandene: Noen ønsker å suspendere hele systemet, mens andre ønsker en mer pragmatisk og gradvis reform.
Ny analyse: Fossilt drivstoff blir økonomisk uhaldbart i skipsfarten
Hydro har levert innspill i tråd med det sistnevnte synet. Vi mener EU ETS må bestå som et forutsigbart og effektivt virkemiddel for å koordinere utslippskutt i Europa, men systemet må reformeres for å bedre ivareta europeisk konkurranseevne og strategisk autonomi.
Våre viktigste innspill har derfor vært som følger:
- Full avkarbonisering innen 2040 er ikke realistisk: Teknologier for å fullstendig avkarbonisere kvotepliktig industri vil ikke være tilgjengelig for bruk i stor skala til da. Utfasingsbanen for kvoter må derfor endres slik at det også vil være tilgjengelige kvoter igjen i systemet etter 2039 og frem mot 2050.
- Kvotesystemet må bli mer balansert og fleksibelt: Markedsstabiliseringsreserven (MSR) må justeres slik at systemet ikke bare trekker kvoter ut av markedet, men også slipper kvoter inn i markedet ved behov. Regelverket for å motvirke ekstreme CO₂-prisutslag (Artikkel 29a) må forbedres og kvotepliktig sektor må kunne ta i bruk permanente karbonfjerninger («CDR») og høykvalitets internasjonale kreditter for å gjøre systemet mer fleksibelt.
- Kvotesystemet alene er ikke et tilstrekkelig virkemiddel for å lykkes med avkarbonisering: Systemet må komplimenteres av effektive virkemidler mot karbonlekkasje og støtte til å utvikle og skalere teknologi for avkarbonisering. De viktigste tiltakene er videreføring av en forutsigbar og robust kompensasjon for indirekte karbonkostnader etter 2030, tette smutthullene i CBAM, og forutsigbare og langsiktige finansielle støtteordninger for avkarboniseringsteknologi. For at klimapolitikken ikke skal fungere som en skatteøkning for industrien må inntekter fra ETS og CBAM prioriteres til å støtte avkarboniseringstiltak. Markedet for lavkarbonprodukter må også utvikles. I dag er det ikke sammenheng mellom CO₂-kostnad og oppnådd pris på lavkarbonprodukter.
Hydros klimaambisjoner står fast. Vi vil fortsette å utvikle ny teknologi for å produsere aluminium med lavere karbonfotavtrykk og inngå partnerskap med kunder som etterspør slike løsninger. Vi tror fortsatt at vi vil lykkes, men vi er opptatt av å tydeliggjøre at store ambisjoner også er kostbare og tidkrevende. Dersom klimapolitikken i større grad reflekterer denne realiteten, tror vi det blir lettere – ikke vanskeligere – å lykkes på sikt.
Norge krever unntak fra EUs planlagte skrapavgift – Hydro vil ha dobbelt så høy sats
Europa har gode forutsetninger for å lykkes: En fremdeles sterk industriell base, betydelige teknologimiljøer og en ramme for klimapolitikken gjennom ETS som kan gi effektive utslippskutt. EU må bruke muligheten reformen av ETS gir til å finne en bedre balanse, som muliggjør videre utslippskutt og samtidig sikrer verdiskaping og industriutvikling for framtiden.
- Har du et debattinnlegg du vil dele med Energi og Klima? Send en epost til energiogklima@energiogklima.no!