Søksmålet mot staten i forbindelse med 23. konsesjonsrunde har reist en prinsipiell debatt om rettsvesenets rolle i miljøspørsmål. Som jusprofessor Hans Petter Graver viser i Klassekampen 26. oktober er denne debatten bredere enn diskusjonen om den konkrete saken som Natur og Ungdom og Greenpeace har reist mot staten. Men den er også bredere enn det rent juridiske: Grunnleggende sett henger den sammen med spørsmålet om demokratiets evne til å håndtere et så alvorlig problem som klimaendringene.

Hvorfor taper klimahensyn?

Gravers premiss er at våre demokratiske institusjoner ikke klarer å håndtere klimautfordringene. Så langt er selvsagt dette riktig observert, ettersom verdens klimagassutslipp fortsetter å øke, og selv velbemidlede land som Norge ikke har oppnådd mer enn en utflating utslippene. Fra dette slutter enkelte at klimasaken nødvendiggjør en eller annen form for innskrenkning av demokratiet – for eksempel ved hjelp av en opplyst dommerstand, eller økt teknokratisk styring på bakgrunn av vitenskapelig ekspertise. I Norge har BI-professor Jørgen Randers tidligere gjort seg til talsmann for et slikt demokratipessimistisk syn.

Før man konkluderer med at demokratiet må begrenses for å håndtere klimaproblemet, er det imidlertid en rekke mer grunnleggende spørsmål som bør stilles: Hva er det som gjør at klimahensyn ofte taper i politiske beslutningsprosesser? Hvilke interesser er det som blir hørt i ulike stadier av prosessene? Og hvilken rolle spiller dagens institusjoner – ikke bare de folkevalgte, men også rettsvesen og forvaltning – i å understøtte beslutninger som gir økte klimagassutslipp? Satt på spissen er spørsmålet vi bør stille oss om klimaet taper på grunn av for mye demokrati, eller for lite.

Urgenda-dommen fra Nederland

Å overlate til domstolene å avgjøre substansen i miljøpolitiske spørsmål kan utvilsomt ha uheldige konsekvenser for demokratisk debatt. En sak som kan illustrere dette er den såkalte Urgenda-saken, der nederlandske myndigheter ble dømt til å øke sitt klimamål for 2020 fra 17 til 25 prosent reduksjon i klimagassutslippene. Grunnlaget for dommen var blant annet den forrige rapporten fra FNs klimapanel, der det antydes et nivå på utslippsreduksjonene i industriland på 25-40 prosent innen 2020.

I de internasjonale klimaforhandlingene ble tallene fra FNs klimapanel kritisert for ikke å ta tilstrekkelig hensyn til utviklingslandenes krav om en mer rettferdig fordeling av klimainnsatsen. Her kom det fram at klimapanelets tall tok større hensyn til de europeiske landenes syn på rettferdighet enn på utviklingslandenes, og at det kunne være gode grunner til å kreve langt større klimainnsats av rike land som Nederland enn tallene fra FNs klimapanel ga grunnlag for. I rettssalen ble imidlertid disse tallene uten videre akseptert som et uttrykk for «hva vitenskapen sier» at land som Nederland må gjøre. Dermed forsvant utviklingslandenes perspektiv, som kunne ha bidratt til å presse fram ytterligere klimainnsats.

Urgenda-saken viser altså hvordan domstol og vitenskapelig ekspertise i praksis kan komme til å detaljstyre nasjonal klimapolitikk på et nivå som neppe er egnet til å styrke den demokratiske debatten om nødvendige klimatiltak. Dermed kortsluttes viktige etiske og politiske debatter gjennom en rettsprosess der ikke alle relevante aktører kan delta. På sikt risikerer vi at dette bidrar til svakere forståelse for klimaspørsmål i offentligheten. Det kan i så fall bli et problem ikke bare for demokratiet, men også for ambisjonsnivået i klimapolitikken.

Lite politisk styring med oljen

Dette betyr imidlertid ikke at domstolene aldri kan ha en rolle å spille i klimaspørsmål. Man kan nemlig også se for seg at domstolen gjennom å prøve gyldigheten av politiske vedtak kan bidra til å styrke den demokratiske prosessen. Her er søksmålet fra Natur og Ungdom og Greenpeace interessant, fordi norsk oljepolitikk er et godt eksempel på et område der det er lett å identifisere behov for å styrke demokratisk debatt og styringsevne.

Det er ingen tvil om at dagens oljepolitikk har støtte av et flertall i Stortinget. Men det samme gjaldt på 1970-tallet, da det ble etablert klare politiske mål for å begrense den totale oljeproduksjonen på norsk sokkel. Disse målene viste seg umulige å styre etter, fordi det forvaltningsmessige rammeverket som ble etablert for norsk oljevirksomhet gjorde reell politisk kontroll med investeringstempo og produksjon vanskelig.

De siste årene har vi sett en parallell situasjon i klimapolitikken: Et bredt stortingsflertall har vedtatt en rekke mål for reduksjoner i klimagassutslipp, blant annet i oljesektoren. Men disse målene har også vist seg vanskelige å styre etter, og særlig i oljesektoren har utslippene økt kraftig. Kan det tenkes at noen av de samme strukturene i oljeforvaltningen som har vanskeliggjort politisk styring av oljeutvinningstempoet nå medvirker til at det er vanskelig å nå klimamålene?

De juridiske og forvaltningsmessige rammene for norsk oljevirksomhet har historisk sett hatt som formål å fremme maksimal utnyttelse av olje- og gassressursene på norsk sokkel. Petroleumsloven etablerer et system der man først åpner nye havområder for oljevirksomhet, deretter tildeler lisenser for oljeleting, og til slutt godkjenner utbyggingsplaner for eventuelle funn. Dette systemet gir lite rom for å vurdere de samlede konsekvensene av norsk oljevirksomhet – enten det gjelder totalt utvinningstempo, investeringsnivå eller klimagassutslipp – i forbindelse med politiske enkeltavgjørelser. Dermed blir det også vanskelig å se oljepolitikken i sammenheng med andre politiske mål – for eksempel på klimaområdet.

Kunnskapsgrunnlaget som forvaltningen leverer gir heller ikke alltid det beste utgangspunktet for en informert politisk debatt om oljevirksomheten. Finansdepartementet leverer analyser av framtidig oljeproduksjon og -investeringer som ikke nødvendigvis tar høyde for globale klimamål. Og som regjeringens utvalg for «grønn konkurransekraft» påpekte i forrige uke, overlates det i stor grad til oljeselskapene å vurdere risikoen for at strammere klimapolitikk på sikt kan redusere lønnsomheten til nye investeringer i letevirksomhet.

Søksmålet kan styrke demokratisk debatt

Det er vanskelig å vite om den politiske støtten til dagens oljepolitikk ville endret seg hvis forvaltningsregimet i større grad la til rette for bredere politisk debatt og sterkere styringsmuligheter – kort sagt en demokratisering – i oljepolitikken. Men spørsmålet aktualiseres av søksmålet fra Natur og Ungdom og Greenpeace. Et sentralt poeng i stevningen fra Natur og Ungdom og Greenpeace er at de klimahensyn som følger av nyere mål og forpliktelser i klimapolitikken, ikke er grundig vurdert i prosessen med å tildele nye områder for oljevirksomhet. Det kan i så fall både utgjøre en saksbehandlingsfeil som gir grunnlag for rettslig inngripen, og en svekkelse av grunnlaget for gode demokratiske prosesser. Her kan altså en rettslig prøving i prinsippet bidra til å frambringe et bredere vurderingsgrunnlag som kan styrke den demokratiske debatten om norsk olje- og klimapolitikk – selv om det selvsagt også er mulig at en rettsavgjørelse motsatt vei kan bidra til å sementere dagens situasjon.

Pessimisme på demokratiets vegne er ikke unikt for klimadebatten. I kjølvannet av Brexit og økende støtte til ulike populistiske politiske prosjekter har vi sett stadig flere ta til orde for at enkelte spørsmål er «for viktige» til å overlates til demokratiske prosesser. Men heller enn å se til domstoler eller vitenskapelig ekspertise for å oppnå noe vi tror demokratiske prosesser ikke kan klare, bør vi vurdere om ikke økt demokratisering kan være en vel så effektiv strategi. I en slik strategi vil domstolenes rolle trolig være begrenset, men likevel potensielt verdifull i enkelte tilfeller.