Koronakrisen og oljesektoren: Tiltakspakker må gi grønn vekst og peke mot nullutslipp
Equinor og Norsk olje og gass kjører en kraftig lobbykampanje for lettelser i oljeskatteregimet. Krisetiltak overfor oljenæringen må bidra til at den blir grønnere – og at Norge ikke faller dypere inn i oljeavhengighet.
Snorre A-plattformen. (Foto: Equinor)
Kommentar
Dette er en kommentar. Den gir uttrykk for skribentens egne meninger.
Det er grunn til å reise mange spørsmål og innvendinger knyttet til forslaget Norsk olje og gass forventer at regjeringen og Stortinget skal behandle i ekspressfart. Her er en drøfting i fire punkter:
Å utforme politikk som støtter leverandørindustrien gjennom koronakrisen er et mål som har bred politisk oppslutning. Dette er ikke et spørsmål om man er «for» eller «mot» oljesektoren. Det er et spørsmål om hvordan tiltakene utformes, for å sikre arbeidsplasser og konkurransekraft både på kort og lang sikt.
Norsk olje og gass har stilt krav om en krisepakke for oljenæringen som innebærer at enda mer risiko skal flyttes fra selskapene til staten. Endringen i skattereglene oljenæringen ber om, vil frigjøre store mengder kontanter på selskapenes hender fordi skatten utsettes. Tanken er at dette i sin tur skal bidra til å holde investeringsnivået oppe.
Oljenæringen har satt på det den har av politiske muskler for å få det som den vil. Equinor-sjef Eldar Sætre har stilt seg bak forslaget, og ikke overlatt lobby-jobben til Norsk olje og gass alene. Fagforeningene presser Arbeiderpartiet, tydeligst gjennom utspill fra Atle Tranøy, hovedtillitsvalgt i Aker-konsernet, som er stor eier i både oljeselskapet AkerBP og flere leverandørselskap; Aker Solutions, Kværner og Akastor.
I Stortinget har Frps Sylvi Listhaug forsøkt å skape press for lynrask handling, og ser ut til å ha støtte fra Sp både i substans og krav om tempo. Arbeiderpartiets at de venter på regjeringens utspill, men nestleder Hadia Tajik stilte tydelige krav i . Tiltak må sikre jobber, sikre statens inntekter og gi utslippsreduksjoner, sa hun. Til DN at regjeringen ikke ville avvise forslaget, men «ta en ordentlig vurdering».
– Norske politikere har evnet å si nei til oljesektorens ønsker i viktige sammenhenger i nesten 50 år og det er grunnen til at vi har et stort oljefond, sier redaktør Anders Bjartnes i samtale med Anne Jortveit om notatet "Koronakrisen og oljesektoren: Tiltakspakker må gi grønn vekst og peke mot nullutslipp".
I forbindelse med behandling av kontantstøtte-pakken i Stortinget før påske ble det slått fast at regjeringen skal komme tilbake med forslag snarest, allerede før revidert nasjonalbudsjett legges frem.
Etter påske er trykket økt blant annet gjennom en utredning gjort av Rystad Energy, presentert i VG, der styreleder Monica Th. Bjørkmann i Norsk olje og gass sier at et «jordskjelv» nå vil ryste Norge og norsk industri.
Koronakrisen forutsetter at det handles raskt på mange områder, men man må likevel tenke seg om grundig før «midlertidige» tiltak iverksettes. Tiltakene bør dessuten alle peke i retning av en omstilling av norsk økonomi i en klimariktig retning.
The Economist har en leder 16. april som gir følgende anbefaling til oljeselskaper og oljeland:
«….private oil firms, state-controlled companies and countries that rely on energy exports should brace themselves for a long period of pain, and use the crisis to begin the restructuring that will have to take place if the planet is to deal with climatechange.»
Er det klok politikk å gi en generell lettelse til oljeselskapene?
For å svare på spørsmålet trengs en analyse av koronakrisens effekter på oljemarkedet. Her er et forsøk:
Svært mye av oljen går til transportsektoren. Derfor faller etterspørselen så dramatisk når den økonomiske aktiviteten bråbremses på grunn av tiltak mot spredning av koronaviruset. (Kilde: IEA)
Koronakrisen lammer verdensøkonomien og har bragt oljeindustrien inn i sin dypeste krise noensinne. Oljeindustrien var under press fra før, med klimapolitikk og manglende tillit hos investorer som bakteppe. Koronakrisen gir dramatisk fall i etterspørselen etter olje. Når «halve» verden står stille så går forbruket av olje ned. Ifølge IEAs ferskeste prognoser faller oljeetterspørselen i 2020 med nesten 10 prosent på årsbasis, mens nedgangen i april måned er nesten 30 millioner fat om dagen, tilsvarende ca. 30 prosent.
Avtalen om produksjonsbegrensninger mellom OPEC, Russland, USA og en del andre produsentland, bidrar til å redusere tilbudet, men endrer ikke de fundamentale forholdene. Det er for mye olje i markedet.
Spørsmålet er om koronakrisen også vil gi langsiktige effekter for oljemarkedet. Vi får ikke svaret før om noen år, men det kan være at den historiske toppen i det globale oljeforbruket er passert, eller i alle fall at den har kommet mye nærmere i tid.
Før koronakrisen ble det fra selskaper og i forskjellige analyser antatt at «peak demand», drevet av kombinasjonen av klimapolitikk og ny teknologi, ville inntreffe i løpet av tyvetallet. Paris-målene forutsetter at oljeforbruket raskt når sin historiske «peak» og deretter faller utover mot midten av århundret.
Koronakrisen kan vise seg å fremskynde dette historiske vendepunktet.
Summen av alt dette gjør at oljeforbruket utover på tyvetallet trolig vil være betydelig lavere enn det så ut til ved inngangen til 2020. Da lå forbruket på omkring 100 millioner fat om dagen. Hva som vil være den «nye normalen» vet vi ikke, men det vil være lavere. Dette får stor betydning for den langsiktige prisen på olje.
I analyser om forholdet mellom klimapolitikk og oljepris kommer dette tydelig frem. Eksempelvis vil et forbruk på 80–90 millioner fat om dagen i 2030 bety vesentlig lavere behov for nyinvesteringer i oljeproduksjon enn om det brukes 100 millioner fat om dagen også om ti år. Med lavere forbruk faller størrelsen på industrien, og lønnsomheten går også ned – fordi det ikke er nødvendig å utnytte nye og kostbare ressurser for å dekke etterspørselen i markedet. Hvis etterspørselen etter olje er så høy at det er nødvendig å utvinne olje fra svært kostbare kilder, som i Arktis, blir lønnsomheten i oljesektoren mye høyere enn om det trengs mindre olje for å dekke verdens behov. Olje det koster $20 å utvinne, har god lønnsomhet med en oljepris på $40. Hvis prisen er $100 pr fat, er lønnsomheten eventyrlig.
Oljeforbruket fremover i tid henger tett sammen med klimapolitikken. I et scenario der klimautslippene samsvarer med Paris-målene, vil oljeforbruket være vesentlig lavere enn om klimapolitikken mislykkes. (Kilde: IEA)
Balanseprisen – «break even» – for nye prosjekter vil nå måtte være betydelig lavere hvis man skal være rimelig sikker på god lønnsomhet. Hvis $40 var å regne som «sikkert» før korona-krisen, så er kanskje tallet nå $20 eller $25 per fat. Dette tilsier at investorer vil være mer tilbakeholdne med å investere i oljeprosjekter – fordi det kort og godt trengs mindre olje enn man tidligere antok.
Responsen fra oljeselskaper verden over er å kutte i investeringsbudsjettene. Alle store oljeselskaper har lagt frem korona-kutt i sine investeringsplaner, og det kommer trolig flere fremover.
For å beholde aktivitet knyttet til oljesektoren kan myndighetene i mange land bli presset til å lette på rammebetingelsene gjennom ulike grep. Dette skyver risiko fra selskapene til statene, som får oljeaktivitet som «betaling».
Nedturen i oljemarkedet stiller Norge og norske politikere overfor store og viktige spørsmål. Svarene er ikke gitt, men hva man antar som mest sannsynlig vil være et viktig grunnlag for politiske valg. Myndighetene må ha et begrunnet syn på disse problemstillingene og spørsmålene.
Hva vil være virkningene av å gjennomføre forslaget?
Oljenæringen ber om å få utgiftsføre alle investeringer umiddelbart. Det betyr at selskapenes likviditet bedres, fordi skatteregningen skyves frem i tid. De største selskapene på sokkelen, med Equinor, Aker BP og Lundin i spiss, vil oppnå stor effekt i form av «frigitte» milliarder.
Dette er forslagene til endring av oljeskatteregimet, slik Norsk olje og gass presenterer dem. (Kilde: Norsk olje og gass)
Ordningen er foreslått å gjelde investeringer som foretas i 2020 og 2021, samt beslutninger som sanksjoneres før utgangen av 2021, og for prosjekter der plan for utbygging og drift (PUD/PAD) innleveres før utgangen av 2022.
Forslaget går ut på at selskapene tross den umiddelbare utgiftsføringen likevel skal få beholde friinntekten, den såkalte «upliften». Friinntekten er et ekstra fradrag i beregningsgrunnlaget for særskatt. Å beholde dette, samtidig som det innføres umiddelbar utgiftsføring, vil skape en ubalanse, mener Linda Nøstbakken, viserektor ved NHH. Hun mener forslaget fra Norsk olje og gass kan være fornuftig dersom friinntekten reduseres tilsvarende.
«Det kan være en god ide dersom friinntekten reduserer tilsvarende. Fordi behovet for å kompensere selskapene for å vente på fremtidige avskrivninger da reduseres kraftig. Men om oljenæringen skal få de samme avskrivningene, bare tidligere, synes jeg dette er en dårlig idé. I praksis risikerer vi da å subsidiere investeringer i prosjekter som ikke er lønnsomme. Hvorfor skal vi gjøre det? Det vil ikke gagne norskøkonomi.»
Mindre selskaper som går med underskudd, vil etter opplegget som skisseres få utbetalt cash tilsvarende verdien av skattefradragene. Dette er et helt nytt element i oljeskattesystemet. Denne ordningen er tenkt å gjelde frem til 2024.
Tanken er at skatteendringene skal hjelpe selskapene til å fatte beslutninger om å gjennomføre investeringer de ellers ville ha utsatt eller skrinlagt. Så skal dette gi aktivitet som «sildrer» utover i samfunnet, først og fremst til gunst for leverandørindustrien og arbeidsplassene den representerer.
Som for andre næringer betyr koronakrisen at deler av oljesektorens virksomhet bremses av smitteverntiltak.
Når nedgangen i oljesektoren analyseres, er det viktig å skille mellom det som er knyttet til smitteverntiltak og problemer i leverandørkjedene, og det som skyldes effekter av lavere oljepris. Aktivitetsreduksjon knyttet til smitteverntiltak vil neppe bli påvirket av at selskapene får mer penger på konto.
Den lave oljeprisen betyr lavere inntekter for selskapene, og mindre skatteinntekter for staten. Men den norske oljeproduksjonen er ganske robust for lave priser i forhold til i mange andre land. Den norske oljeproduksjonen har – sammenliknet med andre land – relativt lave løpende driftskostnader. Bare 2 prosent har ifølge Westwood driftskostnader over $20 fatet, mens det tilsvarende tallet for Storbritannia er 11 prosent. Omfattende nedstenging av pågående produksjon er derfor lite sannsynlig, selv om oljeprisene forblir lave.
Norsk olje og gass la før jul frem en analyse som viser hvordan investeringene på sokkelen var ventet å utvikle seg de nærmeste årene.
Den viser hvordan oljebransjen så på fremtidsutsiktene før koronakrisen og oljeprisfallet vi har sett de siste månedene. Den er derfor et interessant utgangspunkt.
Ifølge disse tallene var det i år ventet investeringer på 194 milliarder, fallende til 170 milliarder i 2021 og videre til 163 milliarder i 2022 – altså en ganske betydelig nedgang også uten koronakrise og oljeprisfall.
Tall fra Rystad Energy, som er gjengitt i materialet der Norsk olje og gass presenterer sitt forslag, viser at det nå ligger an til betydelig lavere investeringer enn dette. Nedgangen for 2020 er beregnet til å være fra 14–21 milliarder kroner.
Usikkerheten om tallene blir større jo lenger frem man ser, ettersom en langt lavere andel av investeringene i 2022 og videre er sanksjonert enn det som skal gjennomføres i år og neste år. Målt mot det Rystad Energy la til grunn i februar i år, altså før koronakrisen slo inn, kan investeringene i 2022 bli 20–35 prosent lavere.
Med utsikter til lavere oljepriser vil kravet fra investorer om at selskapene kutter kostnader og ikke gjennomfører investeringer med balansepris – break even – over et visst nivå tilta. Alle oljeselskaper over hele verden kutter kostnader og skyver på investeringer – blant annet for å ha penger til å fortsette å betale ut utbytte til aksjonærene. I ukene før påske skaffet de store oljeselskapene seg til sammen 32 milliarder dollar i obligasjonslån, blant annet for å betale utbytte, skriver FT.
Globalt regner IEA med at investeringene i år vil falle med 33 prosent målt mot 2019.
Uavhengig av om Norsk olje og gass' forslag gjennomføres, må man altså regne med at den lave oljeprisen uansett fører til redusert investeringsnivå også på norsk sokkel.
Norske myndigheter vil ikke ha noen garanti for at frigjort kapital på selskapenes hender faktisk vil bli brukt til å øke investeringene i Norge. Hvordan selskapene disponerer de ekstra kontantene vil være opp til selskapenes besluttende organer å avgjøre. Nedbetaling av annen gjeld, utbytte til aksjonærene – eller investeringer i andre deler av verden – er alternative veier disse pengene kan gå.
Det er likevel grunn til å tro at investeringsnivået vil være høyere om forslaget gjennomføres, men det fremkommer ikke av materialet fra Norsk olje og gass hvor stor denne virkningen antas å være.
Dette er viktig informasjon for politikerne å ta rede på.
Det er virkningens størrelse som avgjør hvor mye «ekstra» aktivitet skatteendringen vil kunne medføre.
I et innlegg i VG hevder lederne for organisasjonene bak oljenæringens lobbygruppe Konkraft at regjeringen med «enkle grep kan redde titusenvis av arbeidsplasser i oljenæringen».
Det er en påstand som bør gås nøye etter i sømmene når regjeringen utreder saken og Stortinget får den til behandling.
Hvilke krav bør stilles til saksbehandling når beslutninger med stor rekkevidde skal fattes?
Norske politikere fremhever gjerne evnen til å gi oljenæringen stabile og stødige rammebetingelser som en viktig suksessfaktor når oljelandet Norge beskrives. Stødigheten har gjort det mulig å sikre staten solide inntekter gjennom et høyt skattenivå.
Å forandre på oljeskattesystemet i selskapenes favør kan rokke ved dette, selv om endringene i første omgang selges inn som midlertidige.
Samtidig er oljeskatteregimet allerede i dag – blant annet av Finansdepartementet – oppfattet som i overkant «investeringsvennlig». Summen av fradragsordninger og friinntekt gjør at samfunnsøkonomisk ulønnsomme prosjekter likevel kan være lønnsomme for selskapene. Finansdepartementet beregner inntektstapet knyttet til disse skatteordningene til 10–12 milliarder kroner.
Forslaget fra Norsk olje og gass vil ifølge Finansdepartementet gi en større vridning enn dagens system. I et svar til Frps stortingsgruppe datert 30. mars, skriver Finansdepartementet:
«Vridningen i petroleumsskattesystemet ville i tilfelle bli sterkere enn i dagens system, og selskapene ville få sterke insentiv til å gjennomføre ulønnsomme investeringer. Selskapenes andel av investeringskostnaden ville blitt redusert fra 12 til 10 pst., mot 23 pst. med en nøytral særskatt.
Hvilken effekt dette vil ha på investeringene i dagens situasjon er usikker. Smittevernsituasjonen har ført til nedbemanning av ikke-driftskritisk personell på sokkelen, hjemsending av utenlandske arbeidere i verftsindustrien og varsel om permitteringer av norske arbeidere i leverandørbedrifter. Det trekker i retning av at det er lav kapasitet til å gjennomføre investeringer. Store deler av investeringene i 2020 og 2021 vil dessuten være knyttet til allerede besluttede prosjekter i felt i drift eller vedtatte utbygginger. Det er dermed usikkert hvilken effekt forslagene ville ha på fremskynding av investeringer eller om effekten først og fremst ville vært en skattelettelse og likviditetsforbedring forpetroleumsselskapene.»
Om det virkelig blir flere arbeidsplasser av å gjennomføre forslaget er altså usikkert, ifølge Finansdepartementet.
Det vil være svært negativt om staten ikke klarer å opprettholde sin andel av den gjenværende verdien i oljeressursene i fasen vi nå er inne i. At Norge har klart å bygge opp et stort oljefond, i motsetning til nesten alle andre oljeland, skyldes at politikerne over mange tiår har formet rammebetingelser som gjør at staten har høstet store inntekter til fellesskapets beste.
Det er særlig grunn til å se kritisk på ideen om at selskaper kan få betalt ut underskudd i kontanter. Denne ordningen skal ifølge forslaget fra Norsk olje og gass gjelde frem til 2024. Dette forslaget følger den samme logikken som i leterefusjonsordningen, der selskaper «i og utenfor skatteposisjon likestilles».
Selskapene på norsk sokkel har også en ordning med opphørsrefusjon, som innebærer at verdien av fremførbare underskudd utbetales i kontanter dersom et selskap legges ned. Det er denne ordningen som gjorde at Aker BP fikk hele 13 milliarder kroner utbetalt over 2017-likningen etter at selskapet hadde kjøpt opp nedlagte Hess Norge.
For de store selskapene – med Equinor i spissen – er det lite sannsynlig at utsatt skatt ikke før eller siden kommer tilbake på statens hender, mens det er annerledes for mindre selskaper som har mer usikre fremtidsutsikter. Det vil være overraskende om turbulensen i oljemarkedet ikke fører til konkurser og betydelige restruktureringer.
Finansdepartementet skriver følgende i sitt svar til Frps stortingsgruppe:
«Statens inntekter fra SDØE samt skatter og avgifter fra petroleumsvirksomheten inngår i kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten som i sin helhet overføres til Statens pensjonsfond utland. Ved en fortsatt lav oljepris kan det ikke utelukkes at forslaget vil innebære en netto overføring ut av Statens pensjonsfond utland til petroleumsselskapene.»
Finansdepartementet advarer altså mot at ordningene Norsk olje og gass argumenterer for kan gi en netto overføring fra Oljefondet til oljeselskapene – altså at pengene går i «motsatt kjøreretning» av det som er målet med den norske petroleumspolitikken, nemlig å fylle Oljefondet med penger.
Erfaringene fra tidligere kriser tilsier at det kommer en regning når stimulanser gir større aktivitet enn markedet reelt sett gir grunnlag for. Direktøren i statlige GIEK, Wenche Nistad, tok i vinter selvkritikk fordi institusjonen ga for store lån til oljeservicesektoren i etterkant av finanskrisen. GIEK må ta et tap på ni milliarder kroner etter å ha vært med på å bygge opp en overkapasitet.
At oljesektoren etter hvert blir mindre i størrelse vil gi redusert behov for leveranser og tjenester rettet mot næringen. Dette er belyst i klimarisiko-sammenheng. Ulike deler av oljeservice-sektoren er eksponert for ulike typer risiko, avhengig av hvor i verdikjeden de er plassert.
I koronakrisens akutte fase er det naturlig og riktig at regjeringen og Stortinget gjør raske tiltak for å hindre at gode bedrifter går konkurs, og for å sikre arbeidstakere og næringsdrivendes inntekter, men et forslag som dette krever grundig saksbehandling og utredning. Forsøk på å tvinge igjennom endringene som «hastevedtak» bør derfor avvises blankt.
Regjeringen må få bruke nødvendig tid til å utforme forslag som ivaretar statens og fellesskapets tarv. Det er langt fra gitt at oljeselskapenes interesser sammenfaller med bredere samfunnshensyn.
Finnes det alternativer til forslaget fra Norsk olje og gass?
Det vil være bred politisk enighet i Norge om at det er riktig å støtte og stimulere maritime klynger og leverandørindustrien i en situasjon der oljeprisfall og koronakrise gir lavere aktivitet, lavere inntekter og færre arbeidsplasser. Spørsmålet er om det finnes andre og mer treffsikre måter å gjøre dette på enn å myke opp et allerede investeringsvennlig oljeskattesystem. Å «blåse opp» en oljeboble kan vise seg å bli kostbart – i et tiår der alle ansvarlige politikere og næringslivsledere over hele verden er innforstått med at oljekonsumet må ned – når omforente klimamål skal nås.
Det er en rekke tiltak som allerede er løftet frem i debatten. Listen under er ment som eksempler og er langt fra uttømmende. Hovedpoenget er at kortsiktige tiltak for å avbøte koronakrisen må understøtte langsiktige mål om at norsk økonomi blir mindre avhengig av oljen og peke mot nullutslipp.
Poenget med hele rekken av slike mulige tiltak er at det ikke forutsetter en oljesektor som er «overdimensjonert» i en verden som vil komme til å bruke mindre olje enn de fleste antok for noen måneder siden – samtidig som det bidrar til at arbeidsplasser og kompetanse i leverandørindustrien ivaretas.
Dette handler om å runde av oljealderen med stil – ikke å forsøke å forlenge den med dårlig gjennomtenkt politikk. Det langsiktige blikket må være rettet slik at det bidrar til en verden med nullutslipp, og at Norge og norsk næringsliv er godt rustet til å skape verdier på veien dit.
