Stortinget har stort handlingsrom om man ønsker å føre klimapolitikk i den norske oljesektoren, skriver Anne Karin Sæther. Bildet er fra trontalen under Stortingets høytidelige åpning 9. oktober 2017. (Foto: Hans Kristian Thorbjørnsen/Stortinget)
Dette er en kommentar. Den gir uttrykk for skribentens egne meninger.
Det viktigste målet med norsk petroleumsvirksomhet er at den skal komme hele det norske samfunnet til gode. For å sikre dette trengs en klar politisk styring. Da de 10 oljebud ble vedtatt av Stortinget i 1971, lød det første bud slik: «Nasjonal styring og kontroll må sikres for all virksomhet på den norske kontinentalsokkel».
Samtidig har vi alltid stilt krav om at virksomheten skal ta hensyn til miljøet. Det fjerde oljebud sa at «Utviklingen av en oljeindustri må skje under nødvendig hensyn til eksisterende næringsvirksomhet og natur- og miljøvern». I 2014 sa energi- og miljøkomiteen på Stortinget at «Det er et overordnet mål for norsk petroleumspolitikk at den skal forenes med Norges rolle som ledende i miljø- og klimapolitikk».[modern_footnote]Energi- og miljøkomiteen på Stortinget 22. mai 2014 i innstilling 206 til Stortinget om Dokument 8:39 S (2013-2014)[/modern_footnote]
Med disse ulike målene for øyet har norske politikere prøvd å styre omfanget av olje- og gassvirksomheten. I starten var moderasjon idealet. I oljemeldingen fra 1974 het det at «Letevirksomheten er i praksis det viktigste styringsmiddel. En må derfor unngå å sette i gang mer letevirksomhet enn det et moderat utvinningstempo tilsier».[modern_footnote]St.Meld 25 (1973-1974) Petroleumsvirksomhetens plass i det norske samfunn[/modern_footnote] Regjeringen ville at reservene til enhver tid skulle holde seg under 1200 millioner tonn oljeekvivalenter. På midten av 1970-tallet satte Stortinget en grense for årlig produksjon ved 90 millioner tonn.[modern_footnote]Per Schreiner (1995): ECON-rapport nr 341/95: Norsk ressurspolitikk: Utvinningstempoet for norske petroleumsressurser, s. 24, Yngve Nilsen (2001), En felles plattform? Norsk oljeindustri og klimadebatten i Norge fram til 1998, s. 67[/modern_footnote] Senere, i 1988, vedtok Stortinget at årlige investeringer i oljesektoren skulle være maksimum 25 milliarder kroner.[modern_footnote]Helge Ryggvik (2013): Norsk olje og klima. En skisse til nedkjøling, s. 25[/modern_footnote]
Alle målene for moderasjon ble etter hvert satt til side, og de siste tiårene har det vært relativt stor politisk enighet om å hente ut størst mulig inntekter. I 2016 sa statsminister Erna Solberg at «et hovedelement i petroleumspolitikken er å holde et høyt tempo i tildelingen av attraktivt leteareal til selskapene».
Letevirksomheten er fortsatt politikernes viktigste verktøy. Gjennom å bestemme hvorvidt nytt areal skal deles ut eller ikke, setter Stortinget grenser for hvor stor petroleumsvirksomheten har mulighet til å være.
Hvis et nytt område på sokkelen skal åpnes for petroleumsvirksomhet, vil initiativet først komme fra regjeringen.[modern_footnote]I beskrivelsene av åpningspolitikken og konsesjonssystemet er følgende skriftlige kilder brukt: norskpetroleum.no: "Konsesjonssystemet", Norsk olje og gass: "Konsesjonssystemet", ptil.no: "Ord og uttrykk i petroleumsvirksomheten", Lovdata: "Lov om petroleumsvirksomhet" og "Forskrift til lov om petroleumsvirksomhet" og Oljedirektoratet: "Konsesjonsrunder"[/modern_footnote] Den vil riktignok ha en formening om at forslaget kan få flertall i Stortinget. Regjeringen kan så sette i gang to prosesser. Den ene er en kartlegging av olje- og gassressursene, noe Oljedirektoratet gjennomfører. Her er det en forutsetning at det ikke er satt stengsler for slik aktivitet i forvaltningsplanen for området. Den andre prosessen er en konsekvensutredning. Begge deler er det Olje- og energidepartementet (OED) som har hovedansvaret for.
Petroleumsloven forutsetter en konsekvensutredning før et område åpnes. Ulike ekspertmiljøer må da vurdere hvilke konsekvenser petroleumsaktivitet i det aktuelle området kan ha for miljøet, for andre deler av næringslivet – som fiskeri- eller turistnæringen – og for samfunnet mer generelt. Hvilken verdiskaping kan man forvente? Er faren for ulykker stor? Hvordan er forholdene for fisk og annet liv i havet, og er det truede arter i området? Kan en åpning gi mange nye arbeidsplasser?
Konsekvensutredningen skal være offentlig og sendes på høring, slik at alle berørte parter kan si sin mening og bidra til kvalitetssikring av utredningen. Miljødirektoratet er en høringspart på linje med Statoil og Natur og Ungdom. I høringen kan direktoratet for eksempel peke på oljeutvinningens betydning for klimaet. Det finnes flere eksempler på at Miljødirektoratet av ulike grunner har frarådet åpning av et nytt område.
Dersom konsekvensutredningen taler for at det er politisk mulig å åpne et område, og høringsuttalelsene etter regjeringens mening ikke står i veien for dette, kan regjeringen anbefale en åpning. Den må da legge frem en stortingsmelding, og så skal Stortinget avgjøre om det aktuelle området skal åpnes eller ikke. Stortinget kan velge å åpne bare deler av området, og det er også mulig for Stortinget å legge bestemte vilkår til grunn for åpningen. Det er for eksempel blitt lagt begrensninger på hvilke perioder det kan bores, av hensyn til fisken og da spesielt gyting. To andre, tenkte muligheter kan være at plattformene må drives med elektrisitet fra land i stedet for gassturbiner på plattformene, og at feltene må tåle en «klima-stresstest» der man legger en lavere oljepris og en mer ambisiøs klimapolitikk til grunn enn det man gjør i dag.
Når en konsekvensutredning først er blitt gjennomført, tilsier erfaringen at hele eller deler av det aktuelle området vil bli åpnet, men det finnes noen få eksempler på det motsatte. Det nyeste tilfellet er Jan Mayen. Konsekvensutredningen av området rundt denne øya ble sendt på høring i 2012, men deretter stoppet prosessen opp på grunn av politisk motstand, både i og utenfor regjeringen. Konsekvensutredningen ble dermed aldri behandlet i Stortinget.
OED sitter med den største makten når et område er blitt åpnet, men stortingspolitikerne har et visst handlingsrom, både fordi de kan sette rammer for virksomheten og fordi de behandler såkalte PUD-er over en viss størrelse. Vi starter med konsesjonssystemet, og kommer til PUD-ene etter hvert.
Oljeselskapene må ha en konsesjon, eller utvinningstillatelse, for å ha rett til å letebore og utvinne olje og gass innenfor et avgrenset område på sokkelen.
Det er blitt en tradisjon å gjennomføre nummererte konsesjonsrunder annethvert år. I 2016 ble det tildelt areal til oljeselskapene i den 23. konsesjonsrunden, og regjeringen tar sikte på tildeling av nye utvinningstillatelser i den 24. konsesjonsrunden i 2018.
Disse konsesjonsrundene starter ved at OED ber oljeselskapene nominere de blokkene de ønsker seg. (En blokk er forresten et firkantet område på sokkelen, til forskjell fra et felt, som er ett eller flere funn som enten skal bygges ut eller allerede er i produksjon.) Etter at Oljedirektoratet har gjort en petroleumsfaglig vurdering av disse nominasjonene lager OED et forslag til utlysning. Dette forslaget sendes på offentlig høring.
Det kan være spørsmål som ikke er vurdert i deler av et område selv om det er åpnet, og det kan være stor forskjell på de ulike blokkene. Noen blokker vil det være større motstand mot enn andre.
Etter høringsrunden bestemmer regjeringen hvilke blokker som skal lyses ut. I den 24. konsesjonsrunden lyste regjeringen ut alle de 102 blokkene som hadde vært på høring, men det skjer også at noen blokker holdes tilbake.
Selv om blokkene blir lyst ut, kan ulike politiske vedtak legge begrensninger for hvor det vil bli aktivitet, og hvor stor aktiviteten vil bli. I januar 2015, for eksempel, i den 23. konsesjonsrunden, lyste daværende olje- og energiminister Tord Lien ut flere kontroversielle blokker i nærheten av den sårbare og verdifulle iskanten i Barentshavet, og det ble det mye bråk rundt. Stortinget hadde allerede vedtatt at Barentshavet sørøst skulle åpnes, og iskanten lå i dette området, men Stortinget hadde lagt følgende forutsetning til grunn for åpningen: «I områder nærmere enn 50 km fra den faktiske/observerte iskanten vil det ikke være tillatt med leteboring i oljeførende lag i perioden 15. desember – 15. juni».[modern_footnote]Stortingets vedtak knyttet til Tilleggsmelding til Meld. St. 36 (2012-2013): Nye muligheter for Nord-Norge. Åpning av Barentshavet sørøst for petroleumsvirksomhet.[/modern_footnote] OED ønsket å oppdatere iskant-definisjonen ettersom den observerte iskanten trekker seg nordover. Miljøvernere og en del stortingspolitikere pekte imidlertid på den eksisterende definisjonen i forvaltningsplanen, som sikrer et større iskantområde.
Da Stortinget i juni 2017 behandlet en oppdatering av forvaltningsplanen for Norskehavet, vedtok det at regjeringen må legge frem en faglig oppdatert avgrensning av hele iskantsonen når forvaltningsplanen for Barentshavet og havområdene utenfor Lofoten skal revideres. Forvaltningsplanene er et godt verktøy for å se ulike hensyn i sammenheng og legge overordnede føringer for oljepolitikken.
Men tilbake til konsesjonssystemet: Når OED har lyst ut de utvalgte blokkene, får oljeselskapene noen måneder på seg før de kan levere inn sine søknader. Departementet vurderer søknadene og tildeler blokker til de ulike oljeselskapene. De konsesjonene som selskapene får, gjelder i første omgang for 10 år. Rettighetshaverne i en utvinningstillatelse har da rett til å lete etter petroleum i en blokk og bygge ut et felt hvis det gjøres kommersielle funn. Departementet peker også ut et operatørselskap som skal lede og gjennomføre arbeidet, på vegne av et partnerskap av selskaper.
Tildeling i forhåndsdefinerte områder – forkortet TFO – er en konsesjonsrunde som kommer i tillegg til de nummererte konsesjonsrundene, men den omtales nå som en likestilt konsesjonsrunde. TFO ble innført i 2003, da det lå an til fallende aktivitet på sokkelen. Man ønsket å holde utvinningstempoet oppe, og man ville sikre seg at lønnsomme ressurser i modne områder ble utvunnet før infrastrukturen ble stengt ned.
Gjennom TFO-ordningen kan selskapene få konsesjoner i såkalte modne områder, der det allerede eksisterer, eller er planlagt, petroleumsaktivitet. En av fordelene er at det finnes infrastruktur i nærheten om man skulle finne olje eller gass og dermed kan ny produksjon settes i gang raskere. Med unntak av nominasjonene er prosessene for utdeling av areal som i de nummererte rundene, men det går gjerne litt fortere.
TFO-ordningene er blitt kritisert for å ta for lite hensyn til miljø- og fiskeriinteresser, og at det ikke er mulig å ta areal ut av TFO-området hvis det foreligger ny kunnskap. TFO-området kan ifølge lovgivningen ikke innskrenkes, bare utvides. Med årene har TFO-områdene vokst seg veldig store, og det pågår en debatt om hva som kan kalles et modent område. Veldig store deler av Barentshavet er blitt en del av TFO selv om det fortsatt bare er to felt i drift der.
Når et oljeselskap først har fått konsesjon et sted, må de forholde seg til krav og anbefalinger fra OED om hvordan utbyggingen bør gjennomføres. Deretter sender oljeselskapene inn en plan for utbygging og drift – forkortet PUD.
I en slik plan må selskapene blant annet beskrive hvordan de skal hente ut ressursene, hvilke installasjoner de planlegger å bruke, hvor god lønnsomhet de forventer og hvordan de skal sørge for sikkerheten og ta hensyn til miljøet.
PUD-ene til alle prosjekter over en viss størrelse må godkjennes av Stortinget, mens OED godkjenner de øvrige. Det er Stortinget selv som setter grensen for hva som må til Stortinget. Når OED fremmer budsjettforslag for Stortinget ber departementet samtidig om fullmakt til å godkjenne utbygginger under visse vilkår. For 2017 er vilkårene blant annet at samlede investeringer må være under 20 milliarder kroner og at hvert prosjekt må være «rimelig robust mot endringer i prisutviklingen for olje og gass».[modern_footnote]Prop. 1 S (2016-2017)[/modern_footnote]
Tradisjonelt sett har både regjeringen og Stortinget vært forsiktige med nye klimakrav i forbindelse med PUD-ene. Riksrevisjonen gjorde en vurdering i 2010 som viste at myndighetene i liten grad hadde stilt som vilkår at oljeselskapene måtte bruke teknologi som reduserte klimagassutslippene. Det kunne for eksempel vært stilt tydelige krav om strømforsyning fra land eller krav om reinjisering av CO₂ fra gass.
Når et prosjekt har kommet så langt at det skal leveres inn en PUD, er det imidlertid mange valg som allerede er tatt av oljeselskapene. Tekniske løsninger er landet, avtaler med leverandører er inngått og mange investeringer er gjort. Handlingsrommet er derfor veldig lite når PUD-en kommer til Stortinget.
I 2014 gikk flertallet på Stortinget til det skritt å stille krav til utbyggingen Johan Sverdrup og de andre feltene på Utsira-høyden, et års tid før PUD-en var ventet til Stortinget. De ville forsikre seg om at oljeselskapene brukte kraft fra land. Stortinget hadde stilt krav om elektrifisering tidligere, men det var kommet signaler som tydet på at enkelte selskaper likevel planla å bruke gasskraft. Dermed brøt Stortinget med tradisjonen, og reaksjonene var sterke både på toppen i OED og i deler av oljebransjen. Stortingsflertallet skapte seg imidlertid et handlingsrom som det kan være mulig å skape igjen.
Sp-politiker og tidligere olje- og energiminister Marit Arnstad har tidligere sagt at Stortinget i realiteten ikke har noe valg, når selskapenes planer for utbygging blir lagt på bordet. I en artikkel om olje og makt i 2003 foreslo hun derfor at Stortinget enten behandler noen tidlige vurderinger ved starten av en letekonsesjon, eller at selskapene får legge sine planer under helt andre forbehold enn det som hittil er gjort.[modern_footnote]Marit Arnstad: "Oljemiljøet, miljøet og den politiske beslutningstakeren" i Maiken Ims og Fredrik Engelstad (red.) (2003): Olje og makt[/modern_footnote]
I tillegg til konsesjonssystemet og forvaltningsplaner er et viktig klimarelatert tema i oljepolitikken petroleumsfrie soner. Stortinget kan sikre varig vern av utvalgte områder, men dette er foreløpig ikke blitt gjort. En annen mulighet er å stramme inn insentivene som ligger i petroleumsskattesystemet. Dette er drøftet i rapporten du leser nå og i rapporten Oljeskatten i energiomstillingens tid: På tide med innstramminger? (2016) fra Norsk klimastiftelse.
En del av skattesystemet som kom til i nyere tid er leterefusjonsordningen. Den ble innført i 2005 og gir selskaper som ikke er i skatteposisjon mulighet til å få 78 prosent av utgiftene sine dekket av staten. Ordningen ble innført for å øke aktiviteten på sokkelen, og endret rammebetingelsene for oljenæringen til det bedre. Om man ønsker å redusere fremtidig aktivitet på sokkelen, kan leterefusjonsordningen være et sted å starte.
En økning i CO₂-avgiften kunne også vært mulig. Det finnes i det hele tatt et stort handlingsrom for Stortinget om man ønsker å føre klimapolitikk i den norske oljesektoren.