I debatten om manglende gjennomføring av norske klimamål blir vår nye avtale med EU ofte fremhevet. Både Høyres stortingsrepresentant Stefan Heggelund og klima- og miljøminister Ola Elvestuen hevder stadig at avtalen med EU åpner for at Norge kan bli straffet dersom vi ikke når målene for 40 prosent utslippskutt innen 2030 i såkalt «ikke-kvotepliktig sektor». Men er det riktig?

Regelverket – klimaavtalen, EU og EØS

Begrepet «innsatsfordeling for ikke-kvotepliktig sektor» gjelder forpliktelser om kutt i klimagassutslipp innen transport, avfall, bygg og landbruk. Dette er områder som ikke omfattes av EUs viktigste klimaregelverk, handel med utslippskvoter (EU ETS). Innsatsfordelingen er en avtale mellom myndighetene. Blir det store overskudd på klimakutt i et EU-land, kan dette selges til et annet EU-land som ikke klarer å oppfylle sine mål på egen hånd.

«Innsatsfordeling» blir brukt fordi hvert land hovedsakelig skal redusere utslippene ut fra sine økonomiske forutsetninger. Sverige, Norge og Luxembourg skal kutte maks, det vil si 40 prosent sammenlignet med nivået i 2005, mens fattigere land som Bulgaria og Romania nesten ikke må kutte noe. Sverige har sagt at de vil foreta alle kuttene hjemme. Arbeiderpartiet har foreslått det samme, mens Miljøpartiet De Grønne vil kutte 60 prosent hjemme.

Innsatsfordelingsforordningen krever at Norge må etablere planer, eller budsjetter, med konkrete mål for hvor store utslipp som skal kuttes i de fire sektorene transport, avfall, bygg og landbruk hvert år. En beregning for hver sektor vil da være naturlig. Alle mål skal innrapporteres til EFTAs overvåkingsorgan, ESA, på årlig basis for verifisering. Dette er en nyttig, men også krevende øvelse for forvaltningen.

EU-reglene åpner også for fleksibilitet. Først ved å overføre kvoter fra Norges andel av ETS-markedet, slik regjeringen har gått inn for da den nylig annonserte at den vil overføre tre millioner kvoter. Dernest ved at man kan «ta igjen» opp til 10 prosent av planlagte kutt året etter frem til 2025, og deretter 5 prosent frem til 2030. Overoppfylles kravene kan overskuddskvotene spares til senere i perioden. Landene kan også kjøpe utslippsenheter fra land som har overoppfylt sine utslippsbudsjetter. I tillegg vil overskudd av opptak av CO₂ fra skog og arealbruk trekkes fra.

Denne fleksibilitetsmekanismen er hittil lite tatt i bruk mellom EU-landene, så dette er nybrottsarbeid. Det er ingen grense for handel med overskudd av utslippsenheter. Det er kun etter at vi har satt et konkret mål og vist at ikke klarer å nå dem, at vi kan informere ESA og Kommisjonen at vi vil «kjøpe oss fri» med kvoter fra andre land. Det fordrer også at andre land overoppfyller sine mål.

Håndhevelse og mulige sanksjoner

Regjeringen ønsket i utgangspunktet ikke å ta EU-regelverket om innsatsfordeling inn i EØS-avtalen, nettopp fordi den fryktet konsekvensene av å gi myndighet til ESA og EFTA-domstolen. I stedet ønsket den en folkerettslig avtale. Etter mange års forhandlinger gikk regjeringen med på å ta regelverket om innsatsfordelingen inn i EØS-avtalen. Forordningen ble ikke innlemmet i avtalens anneks for miljø-rettsakter, men i protokoll 31, som dekker områder utenfor avtalens hovedområde.

Regjeringen hevder dette er fordi den ikke ønsker at forordningen skal skape en juridisk presedens som kan tvinge oss til å ta over fremtidige rettsakter for å kutte klimagassutslipp. Her har nok regjeringen Kommisjonens varslede Green Deal i tankene, som vil inneholde et eget forslag om netto nullutslipp av klimagasser i EU innen 2050. At regjeringen ønsker å reservere seg for dette initiativet er oppsiktsvekkende og plasserer Norge i selskap med Visegrad-landene, som allerede har motsatt seg 2050-målet.

Så hva går «sanksjonene» ut på?

Ligger ikke Norge an til å oppfylle kravene, kan ESA kreve nye tiltaksplaner. Overskrider utslippene våre antall kvoter ved første oppgjør i 2027, kan ESA ilegge årlig straff på 8 prosent ytterligere utslippskutt.

En vesentlig forskjell på å være medlem av EU og EØS, er forholdet til domstolene. EU-domstolen, ECJ, har direkte juridisk virkning i alle EU-landene. EFTA-domstolen, derimot, er kun rådgivende fordi EØS er en folkerettslig avtale. I EØS er det ingen krav om at domstoler må innhente uttalelser fra EFTA-domstolen før de skal fatte viktige beslutninger på områder EØS dekker. På EU-siden må alle landene melde inn domsavgjørelser og er så forpliktet til å etterfølge uttalelsene fra ECJ.

Trygdeskandalen er et brutalt eksempel på konsekvensene av at norske domstoler ikke trenger å forholde seg til EFTA-domstolen, og man kan bare håpe at granskingskommisjonen tar tak i dette – selv om jeg frykter det motsatte, fordi det går inn på spørsmålet om nasjonal suverenitet.

I praksis betyr dette også at Norge ikke er forpliktet til å etterleve EFTA-domstolens domsavgjørelser, på tross av det såkalte «lojalitetsprinsippet». EFTA-domstolen har med andre ord ingen formell makt eller myndighet. Domstolen kan ikke ilegge noen form for sanksjoner som for eksempel bøter, slik ECJ gjør. Unntaket er statsstøtte- og konkurransesaker.

I noen saker, hvert fall tre som jeg kan se, har Norge blitt dømt for andre gang i samme sak, nettopp fordi vi ikke etterlevde EFTA-dommene. Det gjaldt energimerking av bygg, hvitvasking av penger og utbetaling av pensjon til enker av statlige ansatte. I 2015 ble Norge dømt i EFTA-domstolen for manglende strategi for å redusere luftforurensning i byene, etter klage fra Astma- og allergiforbundet. Dommen ble nærmest forbigått i stillhet fordi den ikke hadde noen konsekvenser, verken juridisk eller økonomisk. Det kan også vise seg å bli utfallet, dessverre, om vi ikke når våre klimaforpliktelser i innsatsfordelingen.