Etter flere måneder med mye spekulasjoner, avveininger og forhandlinger la endelig EU-kommisjonen frem sin rammestrategi om energiunion 25. februar 2015. Mange forventet et visjonært verk. Det endte med en pragmatisk tiltakspakke som nå utgjør Kommisjonens arbeidsprogram for de fem neste årene. Selv om EØS/EFTA-landene ikke er omfattet av EUs felles energi- og klimapolitikk som sådan, er realiteten at den nye strategien er av stor betydning for Norge.

Energiunion bygges først gjennom konsolidering og fordypning

Begrepet energiunion lover ambisiøse planer og sammenlignes gjerne med kull- og stålfellesskapet (se Kommisjonens PR-video for initiativet nedenfor). Utgangspunktet er likevel ikke det samme. Idéen om en energiunion bygger på tidligere forslag om et sammensatt fellesskap rundt energispørsmålene som en sentral interesse for EUs medlemsstater og deres strategiske partnere. I 2010 fremmet en gruppe ledet av Jacques Delors et forslag om et Europeisk Energifellesskap. Idéen ble fornyet under EU-valgkampen i 2014, og EU-kommisjonens president Juncker satte det på sin politiske agenda.

Likevel ble Kommisjonen mer pragmatisk enn visjonær i sin tilnærming. Dette kan sikre et bedre resultat enn å foreslå store endringsplaner med manglende politisk konsensus. På den måten bygger strategien på tradisjonen fra Jean Monnet: et pragmatisk Europa, etablert steg for steg, gjennom konkrete prosjekter. Den nye pakken bygger på pragmatisme fordi den benytter seg av eksisterende hjemler i EUs traktater og lovgivning for både å konsolidere og fordype påbegynte initiativer. Den innebærer ikke en utvidelse av EUs myndighet, noe som uansett hadde vært kontroversielt. Strategien dreier seg om å utnytte de mulighetene som ligger i dagens regelverk og gjeldende kompetansefordeling. Mer enn det får Junckers kommisjon uansett ikke tid til i løpet av sin femårsperiode.

Mer enn «union» er det begrepet «resilience» som er mest veiledende i strategien. Resilience er blitt et populært begrep i det siste. I EUs energipolitikk er det tett koblet til energisikkerhet i henhold til en modell hvor den europeiske økonomien er robust og fleksibel nok til å tåle og respondere på kritiske energisituasjoner som skyldes høye priser, usikker leveranse eller lavere lokal produksjon. Strategien kan derfor betegnes som en plan for å gjøre medlemslandene mer uavhengige og konkurransedyktige.

En rammestrategi, fem dimensjoner, femten tiltak

Energiunion-pakken skal fungere som en rammestrategi og et arbeidsprogram for Junckers kommisjon. Målet forblir det samme som før: å sikre europeiske forbrukere – private og bedrifter – sikker, bærekraftig, konkurransedyktig og rimelig energi.

På samme måte inneholder strategien fem velkjente dimensjoner:
1. Energisikkerhet, solidaritet og tillit
2. Fullstendig integrasjon av det europeiske energimarkedet
3. Energieffektivisering som middel for å dempe etterspørsel
4. Dekarbonisering av økonomien
5. Forskning, innovasjon og konkurransedyktighet

Nyhetsverdien ligger mest i de 15 foreslåtte tiltakene. Mer presist ligger den ikke så mye i typen tiltak som er foreslått, men i rekkevidden av disse.

Tradisjonelle virkemidler med lang rekkevidde

Prinsipielt varsler Kommisjonen en streng gjennomføringskontroll av vedtatt regelverk i tråd med sin myndighet. Dette inkluderer tett oppfølgning av den tredje energimarkedspakken og øvrig energilovgivning, parallelt med anvendelse av konkurransereglene. Bruk av konkurransereglene i energisektoren er et kjent og effektivt våpen.

EU-lovgivningen skal forsterkes og nye forslag til regulering fremmes, men særlig i form av endring av eksisterende regelverk. Dette vil omfatte bl.a. forordningen om gassforsyningssikkerhet (denne faller utenfor EØS-avtalen), elforsyningsdirektivet, energieffektiviseringsregelverket, kvotedirektivet med tilhørende rettsakter og fornybardirektivet.

EU-kommisjonen varsler nye initiativer for å danne en ny europeisk kraftmarkedsdesign, med hovedfokus på kapasitetsmekanismer, fjerning av regulerte priser, bedre integrasjon av fornybare energikilder, og mer effektiv prising av infrastruktur inkludert i transportsektoren (pakke om veitransport).

Tilgang til finansiering er avgjørende for å fullføre det fysiske indre markedet. Kommisjonen vil fortsette å støtte infrastrukturprosjekter av europeisk betydning, og særlig de som kommer på listen for prosjekter av felles europeisk Interesse (PCI) (gjennom Connecting Europe Facility, European Structural and Investment Funds, og det kommende European Fund for Strategic Investments), men også i bygningssektoren (Smart Financing for Smart Buildings-initiativet, og en ny oppvarming- og kjølingsstrategi). Finansiering skal også fokusere på forskning og innovasjon med en oppdatert Strategisk energi- og teknologiplan (SET-Plan) og FoU-strategi for transport.

Kommisjonen foreslår en fordypning av det institusjonelle apparatet etablert i tredje energimarkedspakke med en utvidelse av kompetanseområdet til EUs energibyrå ACER og EUs samarbeidsorganisasjon for transmisjonssystemoperatører (ENTSO) for gass og elektrisitet. ACER kan få konkret regulatorisk myndighet på EU-nivået.

Nye koordineringsorganer skal etableres for å sikre informasjonsdeling om infrastrukturprosjekter. Nasjonale myndigheter skal forsterke regionalt samarbeid som de siste årene har vært ansett å være den mest realistiske måten å bygge det indre energimarkedet på.

I tråd med tidligere initiativer om regulering av markedsinformasjon vil overvåking og publisering av informasjon om energikostnader, energipriser, skattenivå og statsstøttenivå spille en viktig rolle for å unngå konkurransevridning.

EU skal bruke mer aktivt de instrumenter som eksisterer innenfor den eksterne energipolitikken. Rådet for den europeiske union satte dette temaet på dagsordenen i 2011, noe som resulterte i en bedre informasjonsutveksling om bilaterale internasjonale energiavtaler. Dette skal forsterkes. Kommisjonen ønsker at EU snakker med én stemme på den internasjonale arenaen og etablerer sterkere energipartnerskap med tredjeland som grenser til EU, leverer til EU eller brukes som transittland. EU skal også være mer offensive på den internasjonale handelsscenen, gjennom sin deltagelse i WTO og inngåelse av bilaterale handelsavtaler for å sikre europeiske bedrifter tilgang til energiressurser og markeder i andre land. EU skal utvide sin innflytelsessone med enda tettere integrasjon mellom EUs indre marked og Energifellesskapet.

Mange av de nye tiltakene er allerede i bruk eller har vært foreslått før. EU-kommisjonen mener likevel at den nå kan få aksept fordi situasjonen har endret seg. Hvor sårbare medlemsstatene er, blir avgjørende for deres tilslutning til initiativet.

Tre direkte konsekvenser for Norge

Norge blir uansett berørt av EUs nye tiltak. På den ene siden blir Norge bundet til å gjennomføre relevante rettsakter som innlemmes i EØS-avtalen. På den annen side er Norge en viktig energipartner for EU. I sin meddelelse skriver Kommisjonen at «EU skal fortsette å integrere Norge fullt ut i sin interne energipolitikk». Man kan skille ut tre hovedproblemstillinger for Norge ved oppfølging av den nye strategien.

Dypere integrasjon i energimarkedet: For det første vil mesteparten av regelverket om det indre energimarkedet gjelde for Norge. Siden Kommisjonen hovedsakelig vil endre allerede vedtatte rettsakter, blir spørsmål om relevans for Norge raskt avklart. Utforming av kraftmarkedet, forbrukerrettigheter og et enda mer integrert nordisk energimarked står dermed på dagsordenen også i Norge. På samme måte vil en endring av klimaregelverket ikke medføre store utfordringer på grunn av en allerede dyp integrasjon med EUs klimapolitikk. Kommisjonen har samtidig lagt frem to meldinger i tillegg til strategien om energiunion, henholdsvis om FNs klimatoppmøte i Paris i desember 2015 – svært relevant for Norge – og om medlemslandenes arbeid med å overføre inntil 10 prosent av den installerte effekten i strømproduksjon til naboland innen 2020 – mindre relevant. At EU forsterker finansieringen av energiinfrastruktur gir også Norge mulighet for å se noen av sine prosjekter omfattet, for eksempel legging av utenlandskabler eller karbonlagring og -transport.

Problematisk Acer-forhold: For det andre vil Norge måtte håndtere sitt forhold til et styrket Acer. Norge diskuterer allerede intenst sin tilslutning til byrået under den tredje energimarkedspakken. Utvidelsen av Acers myndighet gjør det ikke mindre utfordrende.

Gass-konkurranse: For det tredje vil Norge måtte håndtere en ny forhandlingssituasjon med EU-landene for eksport av gass. Mekanismen for felles innkjøp av gass er blitt den mest kontroversielle delen av energiunion-strategien. Kommisjonen har ikke gitt opp idéen og jobber med ulike alternativer. Blant annet skal enhver form for felles tiltak på kjøpernes side oppfylle restriktive kriterier (begrenset til krisesituasjon og avhengighet til én eneste leverandør) i tillegg til å måtte være i samsvar med EUs konkurranserett og WTO-forpliktelser. Kommisjonen foreslår en endring av ordningen for utveksling av informasjon om medlemslands mellomstatlige energiavtaler med tredjeland. Under forslaget vil Kommisjonen bli med i forhandlingene om energiavtaler fra begynnelsen, standard avtaleklausuler vil bli utarbeidet og informasjon om innholdet i avtalen skal gis til Kommisjonen i større grad. I tillegg varsler Kommisjonen nye partnerskap med andre leverandører enn de som EU-land har per i dag (Southern Gas Corridor mot Sentral-Asia, Middelhavet, mv.). Etablering av knutepunkter for flytende naturgass (LNG) i Nord- og Sør-Europa tilhører denne prosessen. Kommisjonen vil også fremme en LNG-strategi som skal sikre Europa bedre tilgang til det globale LNG-markedet. Selv om energi- og klimakommissær Miguel Arias Cañete kalte Norge «en venn av Europa» på dette området under pressekonferansen, peker dette i retning av tøffere konkurranse for Norge.

Neste steg

I løpet av de neste fire månedene skal EUs energi- og miljøministre og EUs toppledere diskutere planen før Kommisjonen legger frem konkrete forslag til nytt regelverk (se dokumentet «veikart for energiunion» (pdf) som inneholder oversikt over forslagene og tidsplan). EU-parlamentet debatterte på sin side srategien samme dag som den ble presentert, og skal ta stilling til den som en del av sin resolusjon om en europeisk energisikkerhetsstrategi. For å håndtere energiunion-strategien skal en såkalt dynamisk styringsprosess («dynamic governance process») etableres på kort sikt.