Denne våren behandler Stortinget klimameldingen – en klimastrategi for 2030. Meldingens undertittel er betimelig nok «norsk omstilling i europeisk samarbeid». For mens klimameldingen diskuteres i Stortinget, legges det viktige rammer for norsk klimapolitikk i Brussel.
Debatt
Dette er et debattinnlegg. Teksten er kvalitetssikret i tråd med redaksjonelle prinsipper for publisering. Innholdet reflekterer skribentens egne meninger.
Hva bestemmes i Brussel, og hva bestemmes i Stortinget? I denne artikkelen beskriver Anne Therese Gullberg alle sakene som er en del av "pakken" Norge og EU nå snakker om på klimaområder. Bildet viser statsminister Erna Solberg og EU-kommisjonens president Jean-Claude Juncker i Brussel 21. januar 2015.
Hvilke beslutninger er det så som fattes i Brussel, og hvilke beslutninger avgjør Stortinget og norske politikere selv?
Samarbeid med EU også utenfor kvotesystemet
Det er gått ganske nøyaktig tre år siden Solberg-regjeringen foreslo å kutte Norges klimagassutslipp frem til 2030 med 40 prosent sammenlignet med 1990-nivå. Målet skulle nås gjennom et bredere samarbeid med EU enn tidligere. Stortingsflertallet sluttet seg til målet våren 2015. Det betyr samarbeid med EU også om utslippskutt utenfor kvotesystemet: I transport, jordbruk, bygg og avfall – såkalt ikke-kvotepliktig sektor.
Brussel avgjør: 40 prosent utslippskutt
Det er nå enighet i EU om 30 prosent kutt i ikke-kvotepliktig sektor (ESR)[i] innen 2030 sammenlignet med 2005. De rikeste landene må kutte mest, mens landene med lavest brutto nasjonalprodukt vil måtte stabilisere utslippene. Det er allerede klart at Norge må kutte 40 prosent, om vi faktisk velger samarbeid med EU. Det er en utfordring for et land som knapt har kuttet utslipp siden 2005.
Men med stor fleksibilitet
Samtidig ligger det stor fleksibilitet her: Overføring av utslippstillatelser mellom land – altså en slags kvotehandel også i ikke-kvotepliktig sektor, overføring av kvoter fra kvotepliktig sektor (én gang), oppfylling av mål gjennom CO₂-opptak i skog og andre landarealer. Det vil også være mulig å spare og låne fra et år til et annet (lån innenfor gitte regler).
Mange politikere og miljøorganisasjoner har vært opptatt av hvor stor del av utslippskuttene som må gjøres her hjemme i Norge. Det er det ennå ikke mulig å gi et konkret svar på, men med såpass mange fleksible mekanismer, vil det i utgangspunktet være fullt mulig å gjøre en stor del av utslippskuttene ute fremfor hjemme.
Brussel avgjør: «Governance» – styringen av EUs energiunion
Styringssystemforordningen, kalt «governance», er et viktig steg på veien til EUs energiunion. Dette innebærer sterkere styring fra Kommisjonen. Mer rapportering og sterkere styring fra Brussel skal kompensere for at Kommisjonen foreslo bare anbefalte («indikative») nasjonale mål for andelen fornybar energi og energieffektivisering – ikke bindende nasjonale mål.
«Governance» er ikke nødvendigvis EØS-relevant. Men det er god grunn til å tro at styringssystemet vil bli en del av en avtale med EU når Norge skal samarbeide med EU også utenfor kvotesystemet.
For Norges del kan det være verdt å legge merke til at styringssystemet også skal brukes til å sørge for effektiv iverksetting av lovgivning på felt som regjeringen mener ligger helt i grenselandet for hva som betraktes som EØS-relevant. Eksempler på dette er energieffektiviserings- og bygningsenergidirektivene.
Skog og landbruk – LULUCF
Reglene for beregning av CO₂-opptak i skog og andre landarealer er av stor betydning for Norge. Her står diskusjonen om referansebanen for forvaltet skog. Bruken av en historisk referansebane for uttak av skog er en utfordring for Norge som de siste årene har hogget relativt lite, men som nå har mye hogstmoden skog – som skognæringen har store planer om å bruke til klimavennlig virksomhet som mer bruk av tre i bygg og biodrivstoff. LULUCF-vedtaket før jul er mer fleksibelt enn det lå an til tidligere i høst, men krever at norske myndigheter faktisk utnytter handlingsrommet i forhandlingene med EU.
Fornybar energi
Fornybardirektivet rommer flere kontroversielle saker. Europaparlamentet foreslår forbud mot palmeolje i biodrivstoff fra 2021 og et bindende mål på 35 prosent fornybar energi i 2030. Dessuten er egne mål for fornybar energi og energieffektivisering i tillegg til mål om utslippskutt, kontroversielt i seg selv. Mange hevder det undergraver en kostnadseffektiv klimapolitikk.
I fornybardirektivet ligger også den fra norsk side betente saken om opprinnelsesgarantier. Blir ren, norsk vannkraft kullsvart når de norske kraftprodusentene selger «grønnheten» i strømmen til tyske forbrukere gjennom opprinnelsesgarantiordningen?
Energieffektivisering
Europaparlamentet vedtok i januar et bindende mål om 35 prosent energieffektivisering, og forslag om 1,5 prosent årlig energisparing. Mange norske aktører har vært opptatt av at redusert energibruk ikke nødvendigvis bidrar til kutt i globale klimagassutslipp ettersom norsk kraftintensiv industri produserer med svært lave klimagassutslipp basert på norsk vannkraft.
Det er også i dette direktivet vi finner en i Norge mye omtalt sak; den såkalte primærenergifaktoren, som er en beregningsmåte for energi. Ettersom norsk elektrisitet er basert på fornybar vannkraft fremfor fossil kraft, vil primærenergifaktoren kunne føre til at det kan være lønnsomt å erstatte fornybar strøm med ved, olje eller gass. Dette er et direktiv som ifølge regjeringen ligger i utkanten av hva som er EØS-relevant, og Olje- og energidepartementet advarer mot dyre tiltak som ikke kutter klimagassutslippene.
Økt makt til ACER – EUs energiregulatorbyrå
Mens Stortinget i disse dager behandler norsk deltakelse i EUs energiregulatorbyrå ACER, er Brussel allerede kommet til «ACER 2.0». Mens ACER i dag bare har vedtaksmyndighet på visse saksområder (som i saker knyttet til grensekryssende infrastruktur), diskuteres det i EU å gi økt makt til ACER og mulighet til å fatte bindende vedtak ved simpelt flertall.
Kvotesystem – samarbeid gjennom mange år
Norge har i mange år samarbeidet tett med EU om energi- og klimapolitikk, og har siden 2008 vært tilknyttet EUs kvotesystem (EU ETS[ii]). Kvotesystemet omfatter i hovedsak utslipp fra industri og kraft, og utslippene skal kuttes med 43 prosent innen 2030 – sammenlignet med 2005. Kommisjonen, Europaparlamentet og Ministerrådet har nå kommet til enighet i trialogen (forhandlinger mellom de tre institusjonene): Antall kvoter, og dermed utslipp, skal kuttes raskere enn tidligere. Fra 2021 kuttes antallet kvoter med 2,2 prosent, mens kuttet er på 1,74 prosent årlig frem til 2020. Her ligger også rammene for CO₂-kompensasjonsordningen som er av stor betydning for norsk kraftintensiv industri.
Bilateral avtale, EØS eller protokoll 31?
Sensommeren 2016 ble det klart at en bilateral avtale om utslippskutt i ikke-kvotepliktig sektor, slik Stortinget opprinnelig ønsket, ikke er aktuelt for EU. Kommisjonen ønsker primært innlemmelse i EØS-avtalen. Et tredje alternativ er en såkalt protokoll 31-løsning: Samarbeid under EØS, men utenfor de fire friheter. Det er alternativet som nå jobbes med.
Og hvis vi ikke skulle komme til enighet med EU? Da har Norge uansett forpliktet seg til å kutte utslippene med 40 prosent innen 2030. Men da åpner Stortinget for bruk av internasjonale fleksible mekanismer – til erstatning for EUs fleksible mekanismer.
Hva Stortinget og norske politikere selv avgjør – utslippskutt mens vi venter
Så for å svare på det innledende spørsmålet – hva avgjør Brussel, hva avgjør Stortinget – så er svaret at Brussel avgjør målene og styringssystemet. Men det legges få føringer på hvilke tiltak vi kan bruke for å nå disse målene.
Så mens vi venter på forhandlinger i og med EU, er det fritt frem for å satse på elbiler og elbusser, landstrøm og elferger, ladestasjoner, på tre i bygg, biogass og biodrivstoff, på klimatiltak i landbruk og fiskeri, på forskning og teknologiutvikling, på mer kollektivtransport og høyere avgifter på å kjøpe, bruke og eie fossilbiler, på karbonfrie anleggsplasser og karbonfangst og -lagring. Det er bare å sette i gang.
