I starten av november ble EU-lederne endelig enige om tøffere regler for kvotesystemet fram til 2030. Dette vil med stor sannsynlighet heve kvoteprisene merkbart fra tidlig på 2020-tallet og gjøre systemet til en viktigere kraft i klimaomstillingen.
Belchatów i Polen er et av verdens største kullkraftverk. Vil EUs kvotesystem føre til mindre utslipp?
Denne artikkelen oppsummerer de viktigste endringene i EUs reformerte kvotesystem, som nylig ble vedtatt, og hvilke krefter som har formet den nye politikken.
Men først: Hva er et kvotesystem?
EU var først i verden med å lansere et internasjonalt klimakvotesystem med bedriftene i fokus (2005). En klimakvote er en rettighet til å slippe ut ett tonn CO2 eller CO2-ekvivalenter.
Kvotesystemer kombinerer styring og sikkerhet med fleksibilitet og usikkerhet. Styringen består i at det totale antall kvoter bestemmes politisk; fleksibiliteten besørges av at selskaper og aktører kan kjøpe, selge eller spare kvoter. Sikkerheten består i at utslippsmålsettinger nås; usikkerheten gjelder til hvilken pris og hvor stort insentiv som egentlig gis til mer langsiktig omstilling og teknologiendring.
Karbonkvotehandel forklart. Video: Frankfurt School of Finance & Management
Kvoteprisen er derfor først og fremst et godt termometer på den mer langsiktige effekten på klimaomstillingen. EU er et godt eksempel: Der ligger medlemslandene an til å overoppfylle utslippsmålet for 2020. Men lave kvotepriser svekker uten tvil omstillingsevnen på lengre sikt.
EU-systemet omfatter nå rundt 11 000 punktutslipp og nær halvparten av unionens klimagassutslipp. Norge har vært med i EUs kvotesystem siden 2008.
Et sveip innom historien
Fra 2009 bidro finanskrisa og fallende produksjon til lavere etterspørsel etter kvoter enn antatt - og til et voksende overskudd av kvoter og en jevnt over lav kvotepris. Overskuddet av kvoter i unionen er nå på rundt to milliarder kvoter, altså i samme størrelsesorden som ett års samlet utslipp i kvotesystemet.
Kvotesystemet skulle være hjørnesteinen i EUs klimapolitikk og gi kraftfulle dytt til klimaomstillingen. Men vedvarende lave kvotepriser førte til voksende frustrasjon blant flertallet av medlemslandene i EU. Derfor vedtok man våren 2015 å innføre en Markedsstabilitetsreserve (MSR) som skal tre i kraft i 2019. Denne 'markedstermostaten' skal stimulere markedet når det er for slapt og kjøle det ned når det blir for varmt.
«Slapphet» ble i 2015 definert som at overskuddet av kvoter overstiger 833 millioner; da skal 12 prosent av overskuddet slettes det påfølgende året. Det er viktig å ha dette med 12 prosent i bakhodet fordi dette har kommet i fokus i den videre reformprosessen. «Overoppheting» ble definert som et overskudd mindre enn 400 millioner. Da skal ekstra kvoter bidra til nedkjøling.
Rett etter at MSR’en var vedtatt i 2015, lanserte Europakommisjonen et mer fullstendig forslag for reviderte regler for kvotesystemet fra 2021 og fram til 2030. Med MSR’en og EU-toppmøtets vedtak fra 2014 om en overordnet 40 prosents reduksjon i utslippene av drivhusgasser innen 2030 på plass, var det gjengs oppfatning at den følgende beslutningsprosessen ville dreie seg mest om 'fordeling av regningen'. Den prosessen har altså pågått fram til i november i år.
Viktige punkter i 2015-forslaget fra EU-kommisjonen var:
Årlig innstramming av kvotene: 2,2 prosent (altså i tråd med vedtaket på EU toppmøtet i 2014);
57 prosent av kvotene auksjoneres;
43 prosent av kvotene er gratiskvoter (altså en ytterligere økning av auksjoneringen, men med fortsatt betydelig andel gratiskvoter);
Justering av reglene for utdeling av gratiskvoter og karbonlekkasje, inkludert standarder (benchmarks);
Opprettelse av et innovasjonsfond som skal understøtte ulike avkarboniseringsprosjekter, inkludert karbonlagring og fornybar. Fondet ble foreslått finansiert av salget av 400 millioner kvoter (hvor da den nøyaktige pengesummen vil bestemmes av kvoteprisen framover).
Opprettelse av et moderniseringsfond som skal understøtte oppgradering av kraftsektoren og energisystemene i ti lavinntektsmedlemsland (i øst). Fondet ble foreslått finansiert av salget av 2 prosent av de totalt 57 prosent kvotene foreslått auksjonert.
Spoler vi så fram til november 2017 og det endelige utfallet av forhandlingene mellom Kommisjonen, Parlamentet og medlemslandene (trialogen), ser vi at sentrale deler av Kommisjonens forslag står ved lag, men også at en rekke justeringer og viktige nye ting har kommet til:
Den 2,2 prosent årlige innstrammingen overlevde, men utformingen av MSR-mekanismen har kommet i spill. Det er vedtatt at overskuddet skal reduseres raskere og mer kraftfullt ved at MSR’en jafser dobbelt fra 2019 av (altså 24 prosent istedenfor 12 prosent) og i fem år, fram til 2023. I tillegg er det lagt til et ytterligere innstrammingstiltak ved at det settes et tak på overskuddet etter 2023. Dersom overskuddet har økt med 200 millioner i 2024, for eksempel, slettes disse kvotene automatisk (og slik fortsetter det i de følgende årene). Ifølge Point Carbon vil kombinasjonen av disse tiltakene ta ut 3,1 milliarder kvoter av markedet i perioden 2019 til 2030 (se Schjølset 2017).
I tillegg er det også blitt lagt inn en ordning som gjør at medlemsland frivillig kan slette kvoter hvis de innfører nasjonale tiltak for å stenge forurensende (kull) kraftverk (opp til maks gjennomsnittet av nedlagte kraftverks utslipp de siste fem årene; Artikkel 12, paragraf 4).
Fordelingen mellom kvoter som auksjoneres og som gis bort blir omtrent som foreslått av Kommisjonen: 57 prosent auksjoneres og 43 prosent deles ut gratis. Når det gjelder utdelingen av sistnevnte ble man enige om justerte teknologistandarder (benchmarks). Mer om det senere.
Også Innovasjonsfondet ble vedtatt omtrent som foreslått av Kommisjonen; i tråd med innspill fra Rådet ble det oppjustert til 450 millioner kvoter.
Mye av striden i sluttfasen sto om utformingen av Moderniseringsfondet. Frykt for at dette fondet skulle åpne opp for flikking på kullkraftverk i øst førte til et forslag om en utslippsstandard på 450 gram CO2 per kWh. Standarden ble ikke vedtatt, men det ble tatt inn ordlyd som skal umuliggjøre kunstig åndedrett til fossil kraft, med et visst unntak for Romania og Bulgaria.
Hva kan så forklare utfallet og de sentrale endringene som har skjedd i løpet av beslutningsprosessen (altså fra midten av 2015 og fram til nå)? Her er noen foreløpige betraktninger som skal sjekkes og utdypes gjennom intervjuer med sentrale aktører etter hvert.
Utålmodig EU-råd, men øst måtte tilgodeses
Ser vi først primært på medlemslandenes posisjoner, er bildet fortsatt at EU er splittet øst-vest.
«Vestblokken» er i flertall, organisert bl.a. i den såkalte Green Growth Group (som har 16 medlemmer og inkluderer Norge). Vestblokken har fått på plass den sentrale doblingen av stabilitetsreservens jafs. Men «Østblokken», særlig anført av Polen, er en tung kraft i EU-systemet, og selv om disse landene formelt kan stemmes ned (og enda lettere etter at fristen for å kunne bruke gamle stemmerettsregler utløp i mars 2017), strekker man seg langt for å få til et kompromiss alle kan leve med.
Utformingen av Moderniseringsfondet har blitt en kjernesak i sluttrundene i høst, og kullkameratene Polen & Co har presset på for business as usual og kun med litt flikking og oppgradering. Dette synes de ikke å ha lykkes med, men siste ord er nok ikke sagt i denne saken.
Når det gjelder lederskap i prosessen, er både Frankrike og Sveriges rolle interessant. Sverige – alliert med Frankrike, Nederland og Luxemburg – sto sentralt i få på plass Rådets posisjon i februar 2017 som bl.a. lanserte ideen om en årlig barbering av kvoteoverskuddet fra 2023. Frankrike har en kraftforsyning med mest kjernekraft og lite kull og således enklere interesser å forsvare enn f. eks. Tyskland. Frankrike har i flere år ivret for innføring av et prisgulv på klimakvotene, både internt og ideelt sett i hele EU, og vært en generell drivende kraft for å stramme opp kvotesystemet.
Det har vært fransk-tysk koordinering i prosessen, men Tysklands rolle har som antydet vært litt mer flertydig. Kvotekjempen Tyskland (med flest kvoter i EU) har stått fram som en forkjemper for fortsatt mye gratiskvoter til tungindustrien så som stål og sement som Tyskland jo har en vesentlig andel av. Nye, koordinerte utspill om et kvoteprisgulv i EU kan ikke utelukkes, men initiativet vil nok fortsatt da komme primært fra Frankrike.
Storbritannia har tidligere vært en sentral pådriver for et stramt og velfungerende kvotesystem. Det er interessant å merke seg at utfallet av Brexit-avstemningen i juni 2016 og britenes generelt svekkede posisjon i EU på ingen måte har torpedert reformprosessen. Dog har Brexit ført til litt ekstra turbulens og en egen prosess om hvordan kvotesystemet skal sikre seg mot effektene av at landet med nest størst antall kvoter i EU muligens forsvinner fra markedet. En overgangsordning er nå i boks.
I prosessen opp mot MSR-vedtaket i 2015 var det en viktig utvikling at Østblokken slo sprekker, særlig ved at Tsjekkia hoppet av. I den videre reformprosessen har sprekkene blitt enda tydeligere, ved at tsjekkerne har fått selskap av både Estland, Slovenia og Slovakia.
Parlamentet bidro sterkt til å få ambisjonsnivået tilbake på dagsorden
Zoomer vi så inn på EU-parlamentet, har særlig Miljøkomiteen der bidratt til å få selve ambisjonsnivået for kvotesystemet tilbake på dagsordenen – etter at man trodde saken var lagt død inntil videre av vedtak på EU-toppmøtet i 2014 og enighet om Markedsstabilitetsreserven i 2015. Våren 2016 lanserte Miljøkomiteen og dens konservative saksordfører Ian Duncan ideen om en høyere årlig innstramming enn det EU toppmøtet i 2014 vedtok (dvs. fra 1,74 prosent til 2,2).
Enda viktigere var forslaget om reservens dobbeltjafs i perioden 2019-23 som ble lansert høsten 2016. Point Carbon var tidlig ute med råd til Duncan og andre om at et slikt tiltak ville være mer effektivt enn andre alternativer, uten å være alene om slik rådgivning. Mye av fokuset i sluttspurten opp mot komiteens sluttbehandling i desember 2016 dreide seg om denne markante innstrammingen av Reserven.
I forhandlingsrundene i 2017 mellom Parlamentet, Rådet og Kommisjonen (Trialogen), har Parlamentet kjempet for innføringen av en utslippsstandard i Moderniseringsfondet som klart hadde satt bom for å bruke slike penger til å forlenge kull-æraen. Man lyktes ikke helt inn, men synes å ha fått til en klar innstramming av regelverket.
Nå har energiintensiv industri godt innpass i Parlamentet, ikke minst gjennom de tyske representantene (som er den største gruppen), og Parlamentet har også vært en pådriver for mest mulig gratiskvoter til denne industrien, noe som mange vil se som en svekkelse av systemet. Så også Parlamentets rolle er litt sammensatt i denne komplekse prosessen,
Valget av nytt Europaparlament våren 2014 hvor fløypartier til venstre og høyre ble sterkere representert har ført de to store grupperingene – de Liberalkonservative og Sosialdemokratene – tettere sammen. Det har vært rapporter om at denne storkoalisjonen har slått sprekker. Men i ETS-reformen synes dette samarbeidet å ha fungert bra.
Kraftindustrien utålmodig; energiintensiv industri bekymret
Disse to sentrale industrigruppene har i hovedsak forsvart kjente og allerede velbefestede posisjoner: kraftindustrien (som ikke konkurrerer globalt og greit kan sende kvotepåslaget videre til forbrukerne) har lenge ivret for en styrket og høyere kvotepris. Denne rollen har de også spilt i reformprosessen, både nasjonalt og på EU-nivå, særlig gjennom euroføderasjonen Eurelectric.
Forskjellige koalisjoner og undergrupper har også vært aktive, så som Wake Up-gruppen (11 selskaper, inkludert EDF, Fortum og CEZ), Magritte-gruppen (10 selskaper) og Friends of ETS (med både en rekke kraftselskaper og organisasjoner som IETA). Store selskaper så som EOn, Vattenfall og Fortum har også agert på egen hånd. Støtten fra kraftindustrien har generelt vært viktig for å få på plass innskjerpingen av systemet.
EU-parlamentsmedlem Jytte Guteland om det reformerte kvotehandelssystemet. Video: Socialists & Democrats
Energiintensiv industri er globalt konkurranseutsatt og har lenge vært bekymret for utflytting av industri til områder med slappere klimapolitikk (karbonlekkasje). Løsningen har vært å gi industrien fortsatt gratiskvoter og nå også et betydelig antall helt fram til 2030. Som nevnt vil 43 prosent av kvotene gis ut gratis (Parlamentet lobbet for et enda høyere tall). Tildelingen vil baseres på reviderte teknologistandarder (benchmarks).
Den mektige stålindustrien har lenge vært misfornøyd med disse standardene og med beskyttelsen mot karbonlekkasje mer generelt. Denne industrien har da også uttrykt misnøye med utfallet nå i november.
Parisavtalen gir drahjelp, men frykt for karbonlekkasje vel så viktig?
EUs klima- og energipolitikk må alltid settes inn i en global ramme. EU har lenge hatt ambisjon om å sette mål og utvikle politikk som driver de globale prosessene i mer ambisiøs retning. Samtidig bruker EU-aktører den globale konteksten både som legitimering av egne, ambisiøse forslag og for å bremse EU-politikken (f. eks. med henvisning til karbonlekkasje). Reformen av kvotesystemet har foregått i skyggen av Parisavtalen, og ulike statlige og ikke-statlige aktører har jevnlig henvist til Paris-avtalen og de overordnete målene i den for å styrke tyngden i egne argumenter. Dette har hatt betydning, men mer presist hvor mye og hvordan må kartlegges nøyere.
Men internasjonale konkurransemessige forhold og bekymringer har muligens påvirket prosessen enda mer, gjennom å legitimere et fortsatt høyt innslag av gratiskvoter. Forskningen om industriens sårbarhet og reell karbonlekkasje så langt peker mot at det primært er noen få sektorer som virkelig er i faresonen, så som stål og aluminium. Men frykten har vært en tungtveiende faktor i et Europa som fortsatt ikke er helt ute av finanskrisemodus.
Moderat viktige sakskoplinger?
Allerede EU-toppmøtet i 2014 la inn en eksplisitt kopling mellom kvotesystemet og byrdefordelingsavtalen fram mot 2030, altså fordelingen av utslippskutt i ikke-kvotepliktig sektor (dvs. transport, landbruk, bygninger og avfall). Toppmøtet la inn en åpning for at relativt velstående medlemsland kunne ta engangskutt i kvotepliktig sektor og få disse kuttene godskrevet som oppfyllelse av forpliktelsene i ikke-kvotepliktig sektor.
Så har ETS-reformen blitt forhandlet parallelt med revisjonen av byrdefordelingsavtalen (som også Norge nå skal bli en del av). Nå er det jo ikke så godt å si hvilke avveininger og prosesser som har foregått i de nokså lukkede forhandlingsrom (og bakrom). Men inntrykket utenfra er at slike koplinger ikke har påvirket ETS-prosessen markant. Timingen på prosessene har også vært litt ulik. Det forventes at forhandlingene om byrdefordelingsavtalen vil fortsette en stund til.
Man kan også merke seg at både Parlamentet og store kraftselskaper som Fortum og Statkraft har vært opptatt av bedring av samspillet mellom ulike politikkområder slik at ikke tiltak på ett felt undergraver dynamikken på et annet (f. eks. ved at styrket fornybarpolitikk eller luftforurensningspolitikk bidrar til å svekke etterspørselen i kvotesystemet uten at det fører til justeringer av sistnevnte). Forslag fra Parlamentet om en egen mekanisme for jevnlige slike vurderinger kokte imidlertid bort i kålen og ble ikke en del av Parlamentets hovedposisjon inn i sluttforhandlingene.
Men håndtering av slikt samspill er også en del av forhandlingene om utformingen av styringsmekanismen (governance mechanism) innenfor rammen av energi-unionen som fortsatt pågår. Generelt viser dette bredden i politikkutviklingen på dette saksfeltet og utfordringene knyttet til å se alle bitene i sammenheng.
Kvoteprisen ligger nå på rundt 75 kroner. Prisanalytikerne (som så langt har sagt mye klokt, men også tatt mye feil) er ganske enige om at denne reformen faktisk vil heve kvoteprisen, antagelig markant fra tidlig på 20-tallet av og gradvis stigende mot 2030, i takt med at overskuddet reduseres.
En høyere kvotepris vil øke betydningen av kvotesystemet som en reell pådriver for klimaomstillingen, selv om den spesifikke effekten er usikker. Det vil også gjøre det lettere å redusere opplagt overlappende virkemiddelbruk fordi man stoler mer på at kvotene gir et stødig dytt.
Men jeg tror et bredt spekter av virkemidler har kommet for å bli. En viktig grunn til det, er de ulike virkemidlene interessegrupper og politiske felt har knyttet til seg og som ikke lar seg endre så raskt. Allikevel har oppmerksomheten rundt motvirkende effekter og dårlig samspill utvilsomt økt, med forslag om mekanismer for mer kontinuerlig overvåkning av dette samspillet fortsatt på bordet som nevnt ovenfor. Uansett vil teknologisk endring og forskjellig nasjonal politikk fortsette å bidra til å få utslippene nedover, selv om kvoteprisen nok en gang skulle legge seg i et lavere leie enn antatt.
Alt i alt: denne reformen har blitt kalt den viktigste reformen i kvotesystemets historie og har blitt til gjennom et samspill mellom en rekke aktører og faktorer, på ulike nivåer – fra analysebyråer og eksperter til dynamikk blant medlemsland og internt i Europaparlamentet og framskritt på globalt nivå. Mer dyptpløyende forskning må til for å formulere mer presist hva vi kan lære av denne prosessen.
---
Denne artikkelen bygger på egen forskning (se f.eks. Wettestad og Jevnaker 2016; Jevnaker og Wettestad 2017), artikler fra nyhetsbrev som Carbon Pulse og ENDS Report, og ferske analyser så som Stig Schjølsets interessante artikkel i Energi og Klima (Schjølset 2017). Jeg har også fått nyttige innspill fra Monica Bjermeland, Elin Lerum Boasson, Hæge Fjellheim og Arild Moe.
Referanser
Jevnaker, T. og Wettestad, J. 2017. "Ratcheting up carbon trade: the politics of reforming EU emissions trading", Global Environmental Politics 17:2, pp. 105–24.
Schjølset, S. 2017. "Made in Norden: vårt bidrag til reform av EUs kvotesystem", Energi og Klima, 23/11 2017.
Wettestad, J. og Jevnaker, T. 2016. "Rescuing EU Emissions Trading: The Climate Policy Flagship", Basingstoke: Palgrave.
Wettestad, J. og Gulbrandsen, L.H., eds., 2018. The Evolution of Carbon Markets: Design and Diffusion, Routledge: New York og London. Januar 2018.
