Det har skjedd et trendskifte i Kinas kullforbruk. Likevel kan vi ikke vente noen rask utfasing av kull i Kinas energisystem.
I 2014 tok utviklingen i Kinas kullforbruk en ny retning. Det nasjonale kinesiske statistikkbyrået meldte om en nedgang i kullforbruket på 2,9 prosent. Andre kilder påpekte usikkerhet i dataene, men meldte likevel om utflating av kullforbruket. Ulike kilder har vært enstemmige om at kullforbruket fortsatte nedover i 2015 da det nasjonale statistikkbyrået meldte om en nedgang på 3,7 prosent.
Tallene indikerer en signifikant endringsperiode (se figur 1). Kullforbruket i Kina hadde en meget høy vekst på starten av 2000–tallet med en utflating i perioden 2011–2013. For hele perioden 2002–2013 økte Kina forbruket mer enn to og en halv gang. I 2013 sto forbrenning av kull for 2/3 av det nasjonale energiforbruket, og utgjorde halvparten av verdens totale kullforbruk (Green og Stern, 2016). Nedgangen indikerer også et brudd med projeksjonene av fortsatt vekst i kullforbruket til 2030 som kinesiske myndigheter selv har presentert i sine energiplaner og scenarier.
Kina har fra slutten av 1970-tallet gjennomført stegvise reformer av planøkonomien, noe som resulterte i høy økonomisk vekst og løftet flere hundre millioner ut av fattigdom. En viktig motor i veksten har vært investeringer i industri, infrastruktur og boligbygging (Green og Stern, 2016). En sentral del av investeringene har vært i energiintensiv bearbeiding av råvarer til stål, sement og kjemiske produkter med landets kullreserver som input (Kina har 13 prosent av verdens kjente kullreserver; 94 prosent av Kinas fossile energireserver er kull).
For å fremme kullproduksjonen ble det tidlig gitt markedsinsentiver. Et toprissystem for kullsalg til de statlige kraftprodusentene innebar at et gitt kvantum ble solgt til planlagte priser for å holde kraftprisen nede og markedspriser utover dette. Omfattende desentralisering av beslutninger ga ytterligere investeringsinsentiver. En modell for deling av inntekter fra statseide kullselskaper mellom sentrale og lokale myndigheter ble innført, lokale myndigheter fikk konsesjonsrett for små kullgruver, og lokale myndigheter og private selskaper fikk nye rettigheter til investering. Lokale myndigheter ble dermed viktige industriaktører i lokal kullproduksjon, kraftproduksjon og infrastruktur. På 1990-tallet økte myndighetene andelen kull som skulle selges til markedspriser. Tosifrede tall for vekst og høyere kullpriser ga investeringsboom i kullindustrien på 2000-tallet (se figur 1 og 2).
Også Kina opplevde lavere veksttakt i etterkant av den globale finanskrisen i 2007-8. Etterspørselen etter varer fra Kinas industri ble mettet. Resultatet var overkapasitet, lavere produktivitetsvekst og dårligere konkurranseevne. En aldrende befolkning (færre i sysselsettingsalder) presset lønningene opp og reduserte Kinas komparative fortrinn innen lavlønnsbasert eksportrettet produksjon av industrivarer. Kredittekspansjon fra statlige banker for å opprettholde investeringene gjennom finanskrisen bidro til ytterligere overkapasitet og en firedobling av total nasjonal gjeld i perioden 2007–2014 (Green og Stern, 2016: IMF, 2015).
Fallende etterspørsel etter industrivarer forplantet seg som overkapasitet i kullindustrien med raskt fallende priser og massive tapstall, og i neste omgang nedgang i produksjonen for første gang på 14 år (2,1 prosent i 2014 og 3,5 prosent i 2015). Importen av kull falt med 11 prosent og 30 prosent i disse årene (Reuters, 2016). Kutt i kostnader ble gjennomført ved nedlegginger av gruver, oppsigelser i arbeidsstyrken og reduserte lønninger. For å skape bedre balanse mellom etterspørsel og tilbud, fjernet kinesiske myndigheter toprissystemet for kull til de statlige kraftselskapene i 2012. Lavere kullpriser reduserte inntjeningsproblemene for kraftprodusenter med regulerte sluttbrukerpriser.
Vekstmodellens grenser har i økende grad blitt erkjent av det kinesiske politiske lederskapet. Strukturendringer i økonomien ble påpekt som en nødvendighet allerede i den tolvte femårsplanen (2011-2015) og en ny videreutviklet vekstmodell, "en ny normal", har funnet sin vei inn i forslaget til femårsplan for 2016-2020. Den nye økonomiske modellen skisserer for det første en lavere takt i veksten og for det andre kvalitative endringer i hva som skal vokse: innenlandske konsumvarer og tjenester skal erstatte eksportrettet industrivareproduksjon som vekstmotor og vekt skal legges på innovasjon, reduksjon av økonomisk ulikhet og miljømessig bærekraft (Green og Stern, 2016).
Parallelt har kostnadene ved vekstmodellen gjort seg gjeldende: i form av miljøødeleggelser (forurensning av luft, vann og jord samt tap av naturverdier), økt behov for import av energi- og naturressurser, økende økonomisk ulikhet mellom folk og regioner, helsefarlige arbeidsforhold (f.eks. høyt antall gruveulykker) og korrupsjon.
Luftforurensningen i kinesiske byer, der kull alene har stått for 60 prosent av utslippene av farlige PM 2,5-partikler, har fått skylden for 1,6 millioner for tidlige dødsfall årlig (Green and Stern, 2016). Den helseskadelige luften har fått befolkningen ut i gatene for å protestere mot nye kullkraftverk og flere provinser har sett økt sosial uro over forurensning fra kullutvinning. Klimaproblemet, der utslipp fra forbrenning av kull står for mer enn 2/3 av utslippene, har også fått økt oppmerksomhet. Ekstreme værsituasjoner i Kina, koblet til klimaendringer, er anslått å koste samfunnet 200 milliarder RMB årlig (ca. 260 milliarder kroner) med negative virkninger for vannforsyning, energi- og matsikkerhet.
Kina har derfor skjerpet sin miljøpolitikk de senere år med direkte og indirekte innvirkning på landets kullforbruk. En ny handlingsplan mot luftforurensning i 2013 innførte forbud mot nye kullkraftverk og mål for redusert kullforbruk i landets tre hovedmetropoler: regionen rundt Beijing, Yangtze Delta-regionen nær Shanghai og Pearl River Delta-regionen i Guangdong-provinsen. I 2014 ga myndighetene tillatelse til differensierte miljøavgifter for landets ulike provinser, og den nye miljøloven ga nye krav om miljøstyring i selskaper og muligheter for å saksøke og straffe forurensere med dagbøter. Kullselskaper har i ettertid sett anmeldelser for ulovlig gruvedrift og erfart høye bøter for brudd på loven.
Nasjonal klimapolitikk har fra 2009 inkludert mål om redusert karbonintensitet (40 prosent til 45 prosent i 2020, sammenlignet med 2005). I 2013 initierte Kina pilotprogrammer for handel med utslippskvoter. Reformer i ressursskattene for kull i 2014 var delvis motivert av klima- og luftforurensningspolitikk, men også knyttet til større reformer av økonomien og energisektoren. Energipolitiske signaler i Energy Development Strategy Action Plan (2014-2020) inkluderte tak på energi- og kullforbruk i 2020 (som dog ville innebære fortsatt vekst). Planen satte som mål at 11,3 prosent av energiforbruket i 2015 skulle være fra ikke-fossile kilder, økende til 15 prosent i 2020.
I 2014 var karbonintensiteten redusert med 33 prosent og karbonutslippene økte knapt. Samme år lovet Kina i sin avtale med USA å stabilisere klimagassutslippene i år 2030 gjennom økt forbruk av ikke-fossile brensler (20 prosent av totalt energikonsum) med mål om å redusere karbonintensiteten med mellom 60 og 65 prosent i forhold til 2005. De nye målene ble presentert i forkant av Paris-toppmøtet i 2015.
Parallelt har kinesiske myndigheter søkt å videreføre reformer av energisektoren for å forbedre miljø- og arbeidsforhold, øke energisikkerheten, bekjempe korrupsjon og øke produktiviteten. Reform av elektrisitetssektoren har hatt diversifisering mot større bruk av innenlandske fornybare energikilder som et mål (kullkraft sto ennå for nesten 4/5 av total produksjon i 2013). I 2006 la en lov om fornybar energi grunnlaget for et omfattende politisk støtteprogram med bindende mål for markedsandeler for sektorer og teknologier, feed-in tariffer og investeringsstøtte for fornybar elektrisitet (IRENA, 2014). Dette har forskjøvet investeringene i elektrisitetssektoren mot større andel fornybare energiprosjekter (figur 2). Mens veksten i ny kullkapasitet var på sitt høyeste i 2006 har en investeringsboom i vind- og solkraftteknologi dominert etter dette. I 2014 fant ¼ av totale globale investeringer i sol- og vindkraft energi sted i Kina.
Kina investerer tungt i fornybar energi.
På lignende måte har bindende mål og støtte til energieffektivisering i energiintensiv industri og kullkraftindustrien vært en del av reformpolitikken. Mer omfattende reformer av kraftsektoren er på gang med retningslinjer fra myndighetene lansert i 2015 som fokuserer på økt bruk av prissignaler, markedsmekanismer, konkurranse og diversifisering for å bryte monopolstrukturer. Særlig støtte er gitt til demand-side management (DSM) for å forbedre energieffektiviteten og øke andelen fornybar og distribuert kraftproduksjon.
Utfordringer for fortsatt omstrukturering av økonomien og energisystemet mot lavere kullforbruk
Kinesiske myndigheter har tatt grep i den økonomiske politikken, i miljø- og energipolitikken for en mindre energi- og karbonintensiv vekst for framtiden. Resultatet kan leses i den nasjonale energistatistikken, med nedgang i kullinvesteringer, kullproduksjon og kullforbruk og økning i investeringer og forbruk av fornybar elektrisitetsproduksjon i 2014 og 2015. Hva taler for at denne utviklingen i energistatistikken vil fortsette? Hvilke faktorer kan reversere utviklingen?
En faktor som taler for at utviklingen vil fortsette, er at den gamle vekstmodellen synes å ha tapt sin kraft. Mye taler for at dette er en irreversibel utvikling. Lavere etterspørsel, høyere lønninger, og nasjonale ressursbegrensinger betyr at Kinas energiintensive og eksportrettede industri ikke lenger har samme kostnadsfortrinn. Den alternative vekstmodellen som er skissert vil redusere det massive behovet for energiråvarer i Kina, inkludert kull. En annen faktor som drar i samme retning er miljøproblemenes omfang, i særdeleshet knyttet til veksten i kullforbruket. Politisk risiko knyttet til økende sosial uro over helseskadelig forurensning gjør at myndighetene med stor sannsynlighet vil fortsette omleggingen av energisystemet til mer effektiv bruk av energi og en lavere andel kull.
Men utfordringene er store for kinesiske myndigheter. Sosial uro er ikke kun knyttet til den gamle vekstmodellens virkninger, men også til omstillingen av økonomien, inkludert nedgangen i kullforbruket. Tusenvis av arbeidere har tatt til gatene for å protestere over nedleggingen av kullgruver, oppsigelser og uteblitte lønnsutbetalinger. Antallet streiker og arbeidsprotester ble doblet i 2015 sammenlignet med året før (New York Times, 2015). Kinesiske myndigheter har slått ned på de organiserte protestene.
Kullindustrien har generert aktivitet og inntekter lokalt i regioner med få andre fortrinn i den eksportrettede vekstmodellen og sysselsetter i underkant 6 millioner mennesker. Regionale myndigheter kan derfor ønske å stoppe eller forsinke omstillingen. Delt regulatorisk innflytelse mellom sentrale og lokale myndigheter øker omstillingsutfordringen. Greenpeace fant at provinsmyndigheter i 2015 hadde gitt miljøtillatelse til bygging av 210 nye kullkraftverk til tross for overkapasitetsproblemet, et høyere tall enn i 2014 (Greenpeace, 2015). Den nylige kullskattereformen ga større frihet til provinsmyndighetene til å skattlegge selskapene, og resultatet i flere kullavhengige regioner var at det totale skattetrykket ble satt ned.
Sentralmyndighetene annonserte på sin side sent i 2015 at de stopper alle tillatelser til nye kullgruver de neste tre årene og at de vil fortsette nedleggingen av gruver. Samtidig ble et nytt nedjustert måltall for kullandelen av energiforbruket i 2015 annonsert (Bloomberg, 2015). Regjeringen har samtidig vedtatt at miljøforbedringer vil bli hensyntatt i evalueringen av lokale funksjonærer og bestemt at disse kan holdes ansvarlig for miljøskader selv etter at de har forlatt sin stilling.
Uansett miljøpolitikk vil antall ansatte i kullindustrien gå drastisk ned som følge av teknologisk endring og produktivitetstiltak (studier antyder at antall jobber i 2050 vil være kun 1,6 millioner). På den andre siden registrerer myndighetene at boomen i fornybar energi nå skaper nye jobber, estimert av IRENA til 3,4 millioner sysselsatte (IRENA, 2015). Utfordringen vil være å sikre jobbskaping i deler av landet som rammes hardest av omstillingene. Myndighetene vedtok nylig et 100 milliarder RMB-program (ca. NOK 130 milliarder) for å avhjelpe omstillingen for 1.8 millioner arbeidere i kull- og stålindustrien (Financial Times, 2016).
Oppsummering
Nedgang i kullforbruket i Kina fra 2014 følger av nedgang i økonomisk vekst, omlegging av den økonomiske vekstmodellen og nasjonal energi- og miljøpolitikk. Kullforbruket er ventet å fortsette nedover på kort sikt på grunn av omleggingen. På lengre sikt vil utviklingen i kullforbruket avhenge av takten på videre politiske og økonomiske reformer. For å hindre spredning av sosial uro som fryktes å utfordre det politiske systemet, forsøker kinesiske myndigheter å sikre at reformene skjer gradvis og mest mulig kontrollert.
Vi kan ikke forvente noe som ligner en rask utfasing av kull i det kinesiske energisystemet. Kina vil fortsette sin vekst for økt velstand i befolkningen og kull vil fremdeles være en energikilde som Kina har god tilgang til. Trendskiftet i kullforbruket er likevel interessant. Det gir ny politisk energi til global klimapolitikk ved at det største utslippslandet viser at det er mulig å snu utviklingen. Nedgangen i kullforbruket i Kina gjør at nye studier viser at også klimagassutslippene i landet kan ha passert et toppunkt. (Green and Stern, 2016).
Cheng, Han og Eikeland, Per Ove (2015). China’s political economy of coal: Drivers and challenges to restructuring China’s energy system. FNI Report 10/2015. Lysaker, FNI, 2015, 36 p.
