Lofoten/Vesterålen/Senja: Har me råd til å la være?
For å ta opplyste avgjerder i spørsmålet om oljeaktivitet i Lofoten er det viktig med balansert og god informasjon om alle samfunnsøkonomiske sider ved verksemda.
Utfallet av stortingsvalet hausten 2017 og samarbeidskonstellasjonane i komande stortingsperiode kan dermed bli avgjerande for spørsmålet om full konsekvensutgreiing av LoVeSe-området nok ein gong, og heller ikkje denne gongen kan ein utelukke at konsekvensutgreiinga blir utsett gjennom enno ein stortingsperiode, skriver artikkelforfatteren. FOTO:
Med aukande press om lønsemd og avkastning har tilgang til nye leiteareal blitt stadig viktigare for oljeselskapa. Etter fallet i olje- og gassprisane dei siste tre åra har oljeselskapa gjort djupe kutt i kostnadar og investeringsaktivitet.
Sparekniven har i sin tur råka leverandørnæringa, etter som viktige delar av marknaden deira er redusert med nærmare 1/3 gjennom same tidsrom. Resultatet er ei demping av økonomisk aktivitet, sysselsetting og bustadprisar i dei mest oljetunge regionane i Noreg.
Samstundes har resultata frå leiteaktiviteten i nordlege havområde ikkje heilt møtt forventningane, i alle fall ikkje for dei største optimistane. Utsiktene for investeringar, vekst og vidareutvikling av den norske olje- og gassverksemda er dermed ikkje dei aller beste.
Utan nye tilskot til porteføljen av olje- og gassfunn risikerer ein dermed eit nytt fall i aktiviteten på norsk sokkel tidleg på 2020-talet, og eit fortsatt fall i produksjon og inntekter gjennom tiåra etterpå. Fall i aktiviteten og mangel på leiteareal har intensivert debatten rundt konsekvensutgreiing av Lofoten/Vesterålen/Senja (LoVeSe), med konfliktlinjer både innom og på tvers av politiske parti og interesseorganisasjonar.
For å ta opplyste avgjerder i slike spørsmål er det viktig med balansert og god informasjon om alle samfunnsøkonomiske sider ved verksemda. Som utgangspunkt for slike analyser vil ein ofte starte med verdiar knytt direkte til sjølve verksemda, og deretter legge til eller trekke frå talfesta verdiar for indirekte og eksterne sideverknadar. Denne artikkelen oppsummerer hovudfunn fråein verdsettingsanalyse av LoVeSe-områdetsom blir publisert iSamfunnsøkonomen 3/2017 (juni).
Politisk prokrastinering
Ei stegvis framrykking mot nord er eit særmerke ved utviklinga i norsk olje- og gassverksemd. Områda nord for den 62. breiddegrad blei opna for leiteaktivitet i 1979, med ei gradvis tildeling av avgrensa leiteareal iNorskehavetogBarentshavet. Leiteresultata frå Barentshavet gjennom 1980-åra innfridde ikkje forventningane, og la ein dempar både på tildeling av nye lisensar og leiteaktivitet gjennom 1990-talet.
Hittil er to felt satt i produksjon (SnøhvitogGoliat), medan nok eit felt (Johan Castberg) nærmar seg ei endeleg avgjerd om utbygging. Dei siste åra har leiteaktiviteten teke seg opp att i Barentshavet, med boring av ei rekke nye brønner i område som tidlegare ikkje har vore undersøkt. Men så langt er leiteresultata moderate og det store gjennombrotet let fortsatt vente på seg.
Men eitt område har olje- og gassnæringa fortsatt ikkje fått tilgang til, og det er havområda utanfor Lofoten, Vesterålen og Senja. Det har ikkje skorta på interesse frå næringslivet si side, men kvar gong saka om opning for leiteaktivitet har vore oppe til avgjerd, så har politikarane endt opp med å la tvilen kome natur-, miljø- og fiskeriinteressene til gode.
Arbeidet med den første samla forvaltningsplanen for Barentshavet og Lofoten blei sett i gong av Stoltenberg II–regjeringa for 15 år sidan, og munna ut iStortingsmelding nr 8 (2005-2006). Resultatet blei at området fekk vern mot olje- og gassverksemd gjennom heile den følgjande stortingsperioden, fram til forvaltningsplanen skulle reviderast i 2010.
Mønsteret var dermed lagt for den politiske prosessen rundt konsekvensutgreiing og eventuell opning av LoVeSe-området, med fire nye år på is etter framlegginga av den reviderte forvaltningsplanen i 2011, og ytterlegare fire års utsetting etter at Høyre og FrP måtte forhandle med Venstre og KrF for å etablere parlamentarisk grunnlag for Solberg-regjeringa etter stortingsvalet i 2013.
Aktualiteten rundt opning av LoVeSe for olje- og gassverksemd har dermed ei viktig politisk side, etter som saka splittar det politiske Noreg i forkant av Stortingsvalet 2017. Arbeiderpartiet (og LO) har teke konsekvensen av aukande intern skepsis medeit kompromisssom kombinerer opning av den sørlege delen av området (Nordland VI) med varig vern av kystnære/sensitivite areal og utsetting av spørsmålet for resten av området (Nordland VII og Troms II).
Utfallet av stortingsvalet hausten 2017 og samarbeidskonstellasjonane i komande stortingsperiode kan dermed bli avgjerande for spørsmålet om full konsekvensutgreiing av LoVeSe-området nok ein gong, og heller ikkje denne gongen kan ein utelukke at konsekvensutgreiinga blir utsett gjennom enno ein stortingsperiode.
Frå brutto salsverdi til netto nåverdi
Ein viktig faktor for avgjerda om opning av LoVeSe-området er kva for verdiar som faktisk kan realiserast direkte gjennom oljeverksemd i området. Ei fullstendig vurdering av samfunnsøkonomisk lønsemd vil i tillegg måtte omfatte ei talfesting av alle indirekte fordeler og ulemper, som til dømes ringverknadar for andre næringar i regionen, og ikkje minst kostnadar og risiko knytt til natur, miljø og klima.
Når oljeinteressene argumenterer for konsekvensutgreiing og opning av LoVeSe-området høyrer ein ofte at inntektene frå verksemda vil bli enorme, og at vern vil medføre tilsvarande tap av arbeidsplassar og skatteinntekter, mindre tilvekst til Oljefondet og eit lågare tilbod av velferdstenester.
Næringsinteressene argumenterer i tillegg for at tildeling av nye leiteområde er viktig for staten sine inntekter, for handlingsrommet i finanspolitikken og for nivå og kvalitet i offentlege velferdstenester. «Nytt areal avgjørende for sysselsetting og velferd», heiter det til dømes i overskrifta på pressemeldinga frå Norsk Olje og Gass til opninga av 24. konsesjonsrunde på norsk sokkel.
Talerøyr for petroleumsinteresseneillustrerer gjerne verdipotensialet ved brutto salsinntekter. Men reine omsetningstal seier lite om kva innteninga faktisk vil bli, og enno mindre om kva ei opning av LoVeSe vil få å seie for Oljefondet, handlingsrommet for statsbudsjettet og tilbodet av velferdstenester.
Frå årlege brutto salsinntekter må ein må ein trekke frå alle kostnadar kvart år, korrigere for at delar av verdiane går til forteneste i oljeselskapa og til slutt tilbakeføre inntening langt fram i tid til dagens pengeverdi. Då står ein att med under 30 prosent av omsettingsverdiane. Og som me skal sjå vil verknaden for statsbudsjettet bli deretter.
Figur 1. LoVeSe, Oljefondet og statsbudsjettetAuke i verdien av Statens Pensjonsfond Utland (SPU) ved ulike føresetnadar.Note til figuren: Søylene i figuren viser nåverdien av netto kontantstraum til staten frå olje- og gassverksemd i LoVeSe-området ved ulike føresetnadar for ressursvolum, olje- og gassprisar. Sensitivitetar for resursvolum har Oljedirektoratet sine P05/P95 scenario som utgangspunkt, medan tilsvarande sensitivitetsanalyse for prisane er basert på +/- 33 prosent parallelle skift i utsiktene for olje- og gassprisar. Dei blå kulene i figurane representerer nåverdi per innbyggar, som målast langs den høgre aksen (h.a.).
Verknad for statsfinansane
Implikasjonar for statsfinansane og det finanspolitiske handlingsrommet av ei opning av LoVeSe-området for olje- og gassverksemd er illustrert i Figur 1. Med estimat for olje- og gassressursar og kostnadar i tråd medOljedirektoratet sine tidlegare analyser, 60 USD oljepris og tre prosent diskonteringsrente gir denne øvinga ein nettonåverdi for staten på 133 milliardar kroner. Dette representerer om lag 1,7 prosent avverdiane i Oljefondet(Statens Pensjonsfond Utland; SPU), og er dermed på linje med svingningar i fondsverdien innafor ei normal veke.
Om Oljedirektoratet sitt (P05) scenario for store ressursvolum skulle slå til, så aukar innskotet til SPU til 245 milliardar kroner (3,2 prosent av fondsverdien), medan nedsidescenarioet på ressurssida (P95) vil redusere netto nåverdi for staten til 50 milliardar kroner (0,6 prosent av SPU). Figur 1 visar tilsvarande utfallsrom ved +/- 33 prosent i olje- og gassprisane.
Sjølv om olje- og gassverksemd i LoVeSe-området potensielt kan gi eit tilskot til SPU på 133 milliardar kroner, så er verknaden for statsbudsjettet berre ein brøkdel av dette. Forklaringa på dette er at dei 133 milliardane ikkje utan vidare kan brukast, etter som dei ikkje representerer inntekter, men ei flytting av nasjonalformue frå bakken til banken.Det som kan brukastover statsbudsjettet er avkastninga av akkumulerte olje- og gassinntekter, som for tida er estimert til tre prosent per år.
Figur 2. LoVeSe og det finanspolitiske handlingsrommetEndringar i finanspolitisk handlingsrom ved ulike føresetnadar.
Som illustrert i Figur 2 vil dette medføre at det finanspolitiske handlingsrommet kan aukast med fire milliardar kroner per år. For Statsbudsjettet 2017 tilsvarar dette 0,3 prosent av dei samla utgiftene, som dermed kunne gitt ein budsjettmessig impuls til BNP Fastlands-Noreg på om lag 0,15 prosent.
På sett og vis er dette tale om ein eingongseffekt, etter som det tilleggspotensialet i realiteten er teke ut så snart ein har auka utgiftene ein gong. Med andre ord vil tilskotet til det finanspolitiske handlingsrommet være uttømt så snart dei nye friske fire milliardane eventuelt er fasa inn over statsbudsjettet.
Om Oljedirektoratet sitt oppsidescenario (P05) for olje- og gassressursar blir lagt til grunn, så vil verknaden på handlingsrommet for finanspolitikken bli nær dobbelt så stor som i referansescenarioet, medan Oljedirektoratet sitt mest forsiktige scenario på ressurssida (P95) vil avgrense auka i det finanspolitiske handlingsrommet til om lag 1,5 milliardar kroner (eller 0,1 prosent av utgiftene på Statsbudsjettet 2017). Det høgre panelet i Figur 2 visar tilsvarande utfallsrom ved variasjon i olje- og gassprisar.
Har me råd til å la være?
For det sentrale scenarioet i verdivurderinga ser ein vidare at offentlege utgiftene kan aukast med 762 kroner per innbyggar om ein opnar for oljeverksemd i LoVeSe-området, med oppsider og nedsider knytt til høge og låge utfall for ressursvolum og olje- og gassprisar. Ei parallell tolking er at regjeringa kunne senke skattenivået tilsvarande 762 kroner per innbyggar og halde velferdsnivået ved lag, om ein tillet olje- og gassverksemd i LoVeSe-området.
Å la være å utvikle LoVeSe-området for olje- og gassverksemd kan dermed innebære at ein må gi slepp på vesentlege økonomiske verdiar.
Her må ein samstundes minne om at denne øvinga i verdsetting ikkje tek omsyn til sideverknadar ved verksemda. Eventuelle positive og negative ringverknadar for andre næringer i området må takast med i ei fullstendig analyse av samfunnsøkonomisk lønsemd ved olje- og gassverksemd i LoVeSe-området.
Her er det muleg å sjå for seg både positive og negative verknadar, spesielt om ein legg spesiell vekt på økonomisk aktivitet og sysselsetting i området. For potensielle implikasjonar av oljeverksemd for natur, miljø og klima er det oftast tale om kostnadar og risiko med negativt forteikn. Eksempel gjeld forstyrring av fiskerinæringa, risiko for fisk, sjøpattedyr og sjøfugl, forringing av naturverdiar og kostnadar knytt til ulike typar utslepp til vatn og luft.
Blant norske veljarar er det ikkje uvanleg å være skeptisk til å opne LoVeSe-området. Det let dermed til at forventningane til dei direkte økonomiske gevinstane ikkje har overtydd den norske opinionen om at opning er ein ‘no-brainer’. Snarare kan meiningsmålingane tyde på at mange norske veljarar vurderer kostnaden ved ulemper og risiko som høgare enn dei direkte økonomiske gevinstane.
Det er eit par saker me veit med sikkerheit om spørsmålet. Om LoVeSe-området blir opna for olje- og gassverksemd, så er det ei avgjerd som ikkje kan gjerast om. Ei avgjerd om å la være kan derimot gjerast om, i alle fall om ein ikkje går for varig vern. Når uvissa er stor og avgjerda er irreversibel, så kan det ofte være lurt å vente.
