Artikkelen er hentet fra rapporten Europas grønne skifte (pdf), om EUs energi- og klimapolitikk (artikkelen er oppdatert med ny informasjon om kvotehandelssystemet). Norsk Klimastiftelse er utgiver, mens Energi og Klima har stått for det redaksjonelle arbeidet. Se alle artiklene fra rapporten.

Etter å ha fulgt og jobbet med EUs energipolitikk siden klimamålene ble vedtatt i 2007 er det en slående, men kanskje ikke overraskende observasjon jeg sitter igjen med: Medlemslandene er fortsatt helt avgjørende i å sette agenda og drive EUs energipolitikk fremover. Kommisjonen er, på tross av mer formell makt, den svake part i tre-partssamarbeidet med Europaparlamentet og medlemslandene.

Kommisjonen har vært svekket siden Charles De Gaulle introduserte de facto vetorett for medlemslandene da han blokkerte britenes ønske om medlemskap i 1963. På 1980-tallet fikk Kommisjonen seg et oppsving med den karismatiske og dyktige politikeren Jacques Delors som president. Energi har siden kull- og stålunionen vært en viktig komponent i Europa-samarbeidet. Men det skjedde lite på feltet mellom 1960 og frem til midten av 2000-tallet. Siden da har vi sett en eksplosjon av regelverk som har bidratt til å skape en mer og mer sammenvevd energipolitikk. Etter hvert vokser et indre energimarked frem i Europa. Hvem skal ha æren for dette? I alle fall ikke Kommisjonen.

Kommisjonen i baksetet

Kommisjonen har siden 2004 vært ledet av Jose Manuel Barroso, som til tross for at han er en dyktig pragmatiker, ikke ønsker eller har evne til å utfordre de store medlemslandene. En kan si at Barroso er de store medlemslandenes puddel. Hva så med energikommissærene? Både Andris Piebalgs og Günther Oettinger har vært rimelig dyktige. Ingen av dem er eksperter på feltet, men har ut fra forutsetningene klart seg bra. Samtidig har de bare fått gjennom regelverk medlemslandene selv har ønsket.

En av de viktigste driverne i EUs energipolitikk har vært eksterne hendelser. Gasskrisen hvor Russland i 2006, 2008 og 2009 skrudde av gasskranene var avgjørende for å skape felles forståelse og driv i samarbeidet om for eksempel forsyningssikkerhet og energimarkedet. Dette skjedde samtidig som det var søkelys på klimaendringer i kjølvannet av blant annet Al Gores klimafilm. Enigheten om EUs klimamål i 2007 var bare mulig fordi Tyskland hadde formannskapet og makten til å føre det gjennom.

De konkrete lovforslagene som fulgte av klimamålene ble vedtatt i rekordfart, som følge av en hyperaktiv og ambisiøs Nicolas Sarkozy i førersetet under det franske formannskapet høsten 2008. Verken før eller siden har vi sett en slik innspurt som vi så med fornybardirektivet det året. Dette ble også godt hjulpet av flinke politikere i Europaparlamentet, og selvsagt med Kommisjonen som støttespiller. Men det ville aldri skjedd uten lederskapet og driven til sentrale medlemsland.

I 2009 trådte Lisboa-traktaten i kraft, og Kommisjonen fikk formelt mer makt til å foreslå og vedta energipolitikk. Kommisjonen har kommet med flere initiativer siden, men vi har ikke sett «store» forslag bli vedtatt. Energieffektiviseringsdirektivet som Kommisjonen lanserte i 2011 ble for eksempel solid vannet ut og sto i fare for ikke å bli vedtatt. Fordelene for miljøet, energipolitikken som helhet og økonomien ved å innføre det opprinnelige direktivet var åpenbare. Det ville føre til mindre behov for å bygge ut ny produksjon, folk ville få lavere strøm- og gassregninger og klimagevinsten ville vært stor. Så hvorfor ble det vannet ut? Fordi medlemslandene ikke ville ha bindende forpliktelser som ville medføre store kostnader på kort sikt.

I 2013 har vi sett at Kommisjonens forsøk på å redde kvotehandelssystemet også har støtt på sterk motstand. Både medlemslandene og Europaparlamentet stemte først ned forslaget om å sette til side kvoter, etter sigende fordi de fryktet konsekvensene av ensidig å øke CO₂-prisen i EU uten en global klimaavtale. Forslaget fikk imidlertid flertall i en ny avstemning i parlamentet i begynnelsen av juli. Forhandlinger med medlemslandene begynner senere i høst.

Medlemslandene styrer fortsatt sjappa

Til tross for fagre ord om et felles europeisk energimarked fra Kommisjonen, så virker det altså helt klart for meg at det er medlemslandene, og spesielt de store, som driver energipolitikken fremover. Det er Tyskland med sin Energiewende – stengingen av kjernekraftverkene og overgang til et lavutslippssamfunn – som er lokomotivet. Uten tyskerne ville klima- og energimålene aldri vært vedtatt, og uten tyskerne ville det aldri vært noe fremdrift. Frankrike med sin store andel kjernekraft er også viktige og må med på laget. Polen har en stor befolkning og en energimiks som er enormt avhengig av kull, samt gass fra Russland. Polakkene er også en avgjørende pådriver eller bremsekloss, avhengig om saken gjelder henholdsvis forsyningssikkerhet eller klimagassreduksjon. Storbritannia har også vært en viktig rollemodell med sitt deregulerte marked, men i lys av landets usikre EU-fremtid er det mulig at britenes innflytelse synker i takt med EU-skeptikernes fremgang. Til slutt spiller fortsatt Russland en viktig rolle. Stormakten i øst har bidratt mer til europeisk energiintegrasjon enn noe EU-land ved at de stengte gassforsyningen ved noen få anledninger.

Europaparlamentet er i en mellomposisjon. I spørsmål knyttet til for eksempel forsyningssikkerhet har parlamentet hatt lite handlingsrom i praksis. Men det har vist at det kan tvinge medlemslandene til å endre synspunkt både i forhandlingene til fornybardirektivet og kvotehandelsdirektivet (ETS), hvor det fikk gjennomslag for store endringer. For eksempel ville ikke inntektene fra auksjon av 300 millioner utslippskvoter gått til demonstrasjonsanlegg for karbonfangst og -lagring om det ikke hadde vært for parlamentet (og dyktige lobbyister fra miljøbevegelsen).

Kommisjonen står, etter min mening, svakest posisjonert i å få gjennom «sine saker». Det ligger selvsagt i sakens natur siden den ikke har vedtakskompetanse, men som vi har sett, så har Kommisjonen vært mye mer slagkraftig på andre områder tidligere. Det eneste Kommisjonen kan gjøre på energifeltet, så lenge den mangler sterkt lederskap og et mandat til å diktere energimiksen i hvert enkelt medlemsland, er å sitte i baksetet og finne de gode, tekniske løsningene som kan legge til rette for det energimarkedet medlemslandene ber om. Her spiller derimot Kommisjonen en viktig og sentral rolle.