Fleksibilitet til å ta klimakutt i Europa istedenfor hjemme – kjekt å ha? Her statsminister Erna Solberg i Brussel hos president for Det europeiske råd Donald Tusk.
Dette er en kommentar. Den gir uttrykk for skribentens egne meninger.
Norge
har tidligere lent seg tungt på kjøp av internasjonale klimakvoter
under FNs klimakonvensjon. Norske klimaforpliktelser kobles nå bredt
opp mot EU, og EU tillater ikke at Norge kjøper slike kvoter for å
nå målet om 40 prosent reduksjon fra 1990. På den annen side
legges det opp til europeisk fleksibilitet i måten å oppnå
nasjonale klimamål på som delvis kan erstatte tidligere tilgang på
FNs mekanismer.
Mye
av Norges utslipp har lenge vært en del av EUs kvotesystem. Nå skal imidlertid Norge kople seg bredere opp mot
EU i klima- og energipolitikken, og i samarbeid med EU oppnå minst
40
prosent
utslippskutt i Norge innen 2030 sammenliknet med 1990. Her inngår
også utslipp som ikke har vært en del av kvotemarkedet, som transport, landbruk, bygg,
avfall og ikke-kvotepliktige utslipp fra industri og petroleum.
Rammeverket for disse utslippene – kalt innsatsfordelingen(effort-sharing regulation) –
ble vedtatt i EU i 2018.
For å nå det overordnete 40 prosent-målet, skal ikke-kvotepliktige utslipp i EU reduseres med i alt 30 prosent innen 2030 i forhold til 2005-nivået. Jobben er fordelt mellom medlemslandene slik at de rikeste må gjøre mer enn økonomisk svakere land. Norge deltar i dugnaden, og har fått et mål om 40 prosent reduksjon.
Hva
betyr dette i praksis? Jo, at Norge nå får et tak/totalt
utslippsbudsjett for perioden 2021–30,
også for ikke-kvotepliktige utslipp. Dette budsjettet brytes så ned
i årlige maksimale utslipp (karbonbudsjetter), som vi så må
overholde, enten ved å kutte egne utslipp eller ved å bruke
fleksibilitet som også inkluderer kjøp av kvoter (utslippsenheter)
direkte fra andre land.
Dette siste er altså en annen type kvotehandel enn den som Norge har
vært med i siden 2008 og hvor kvoter omsettes på børser.
Mens
en ny dør således åpnes for Norge, så stenges en annen. Det
blir ikke
lenger mulig å «kjøpe seg fri» ved å kjøpe globale
FN-utslippskvoter
(CDM-kvoter). I stedet – og sentralt i denne sammenheng –
innfører EU nye
fleksibilitetsmekanismer for å gi landene større spillerom når det
gjelder hvordan
og hvor
utslippene skal kuttes i EU/EØS-området.
Også
rammeverket for klimapolitikken i EU for perioden 2013–2020
inneholdt fleksible mekanismer, men de ble nesten ikke brukt. Primært
på grunn av reelt sett moderate nasjonale mål, som ble enda lettere
å oppfylle på grunn av finanskrisen og reduserte utslipp, men også
på grunn av tilgangen på billige CDM/FN-kvoter.
Miljødirektoratet
beregnet i 2016 at 15 EU-land ligger an til å få et overskudd på
rundt 420 millioner utslippsenheter i perioden 2021–30.
Men underskuddet (og potensiell etterspørsel) forventes å ligge
klart høyere; 12–13
EU-land forventes å ha et underskudd på over 600 millioner enheter
(St.meld 41 2016–17,
s.
33).
Den
britiske miljøtenketanken Sandbag har i flere rapporter analysert
den prosjektbaserte fleksibiliteten og peker særlig på mulige
prosjekter i Bulgaria, Romania og Ungarn for å styrke (1)
energieffektivisering i bygningssektoren; (2) kutte metanutslipp i
avfallssektoren; og (3) redusere metanutslipp i rumensk gassindustri.
Sandbag mener det er bedre å prioritere den prosjektbaserte
fleksibiliteten framfor de øvrige, fordi den betyr investeringer i
mer spesifikke omstillingstiltak med langsiktig horisont (Sandbag 2018).
Det
pågår prosesser i EU for å øke ambisjonsnivået fram
mot 2030 ytterligere.
Flertallet i Europaparlamentet ønsker et reduksjonsmål for 2030 på
55
prosent.
For å komme parlamentet i møte har den påtroppende lederen for
Europakommisjonen, Ursula von der Leyen, lovet å utarbeide et
forslag for en økning til 50
prosent
i løpet av høsten 2019, med 55
prosent
som en videre mulighet. Men medlemslandene har jo siste ordet her.
EU
er også nær å oppnå enighet om en klimanøytral union i 2050.
Selv
om det tar tid å gå fra vedtak til praktisk politikk, så gjør
denne utviklingen fleksibilitetsmekanismer langt mer interessante og
potensielt viktige i hele Europa – særlig nå som bruk av
internasjonale kvoter/kreditter ikke lenger er tillatt for EU-landene
og Norge.
Hvorvidt
Norge vil bruke de nye mulighetene, er uvisst – signalene så langt
har vært sprikende. I St.meld 41 (2016–17) antydet regjeringen
full bruk av fleksibiliteten mellom kvotesystemet og
ikke-kvotepliktig sektor, dvs. seks millioner tonn. Dette må i så
fall rapporteres til Kommisjonen innen utgangen av 2019, eller så
snart avtalen med EU er godkjent av alle EFTA-landene.
I
regjeringens Granavolden-erklæring ble det norske 2030-målet økt
til 45 prosent. Regjeringen uttalte at reduksjonen skulle skje
gjennom innenlandske tiltak og at fleksibiliteten i EUs rammeverk kun
ville bli benyttet «om strengt nødvendig».
Tidligere
i år uttalte klimaminister Elvestuen at hele forpliktelsen skulle
oppfylles innenlands, men representanter for regjeringspartner
Fremskrittspartiet mener dette ikke er i tråd med norsk offisiell
politikk (se f.eks Halleland i Dagbladet 8/6 2019 og Klassekampen
12/10 2019).
Det
klassiske argumentet mot
å bruke internasjonale fleksibilitetsmekanismer er at det svekker og
utsetter klimaomstillingen her hjemme. Gitt den norske utslippsutviklingen de senere årene og samtidig utstrakt
kjøp av CDM-kvoter,
kan ikke dette perspektivet avfeies uten videre.
Likevel
er det et par momenter som kan svekke argumentet noe i tida framover,
i hvert fall med tanke på de europeiske mekanismene: for det første
setter EU som nevnt klare begrensninger på bruken av flere av
mekanismene; dette gjelder både fleksibiliteten mellom kvotepliktige
og ikke-kvotepliktige utslipp og fleksibiliteten overfor utslipp fra
skog
og arealendringer.
Tilgangen på EU-prosjekter vil antagelig også være begrenset og
det er ikke gitt at det er Norge som er raskest og flinkest til å
kapre de beste kvotene/prosjektene.
For
det andre er det viktig å merke seg en annen viktig del av EUs
komplekse klima-
og energipolitikk, nemlig det nye styringssystemet (se f.eks.
Gullberg 2019). Det pågår fortsatt en diskusjon om dette skal tas
inn i EØS,
og en høringsrunde har vært gjennomført. De sentrale departementer
er Olje-
og energidepartementet og Klima-
og miljødepartementet. Ved en eventuell norsk tilslutning til dette
systemet vil den gamle vagheten med
hensyn til
mål og tiltak i de ulike sektorer reduseres. Om Norge slutter seg
fullt til styringssystemet så må vi lage både 10-årsplaner og mer
kortsiktige planer med større vekt på sektorvise mål og
klargjøring.
Når
det gjelder argumentene for
bruk av EU-mekanismene,
står selvsagt kostnader sentralt. Foreliggende analyser peker på at
man ved bruk av de fleksible mekanismene kan få "mer
klima for pengene".
Se
f.eks. Aune og Fæhn
(2016),
som beregner at kostnadene for tiltak i andre europeiske land kan
koste under halvparten av alternativene i Norge. Bye, Fæhn og Rosnes
(2019) ser på konkrete utforminger av fleksibiliteten og finner at
kostnadene trolig vil bli enda lavere.
Slike
muligheter gjør det trolig også lettere å få bred politisk aksept
for en videre opptrapping av ambisjonsnivået, noe prosessene nevnt
ovenfor i Europaparlamentet og -kommisjonen signaliserer.
Norske
myndigheter har en lang historie med kjøp av globale klimakvoter for
å overholde internasjonale klimaforpliktelser. Foreliggende
framskrivninger av ikke-kvotepliktige utslipp peker på et
underskudd/gap på ca. 12 millioner tonn i forhold til et mål om en
40
prosent
reduksjon (et mål som altså
kan
bli enda høyere i takt med økende EU-ambisjoner).
Nå
foreligger det anslag fra Miljødirektoratet som peker på mulige
utslippsreduksjoner opp mot 35 millioner tonn, men det er knyttet
usikkerhet til en rekke forhold som påvirker kostnader og
gjennomførbarhet knyttet til de innenlandske mulighetene (St.meld 41
2016–17,
s.
23).
Regjeringen
har lovet å utarbeide en utslippsplan når en avtale om felles
oppfyllelse er på plass, altså i løpet av neste år. Det arbeides
også med
å
levere en "frivillig
klimaplan"
til EU innen 31.12.2019. Fordi det har tatt tid å få på plass alle
formalitetene knyttet til avtalen med EU og det
fortsatt
er
usikkerhet om styringssystemet og EØS,
så er dette kun et kortere, "informativt"
dokument av en helt annen type enn EU-landenes
klima-
og energiplaner. Den norske planen sendes heller ikke ut på høring.
Norge
er altså i prinsippet forpliktet til å melde fra om eventuell bruk
av fleksibilitet mellom kvotepliktige og ikke-kvotepliktige utslipp
allerede ved utløpet av 2019.
I
2016 vedtok Stortinget at Norge skal være «klimanøytralt» innen
2030, noe som er mer ambisiøst enn 40
prosent-målet
og et helt annet spor enn det formelle EU-samarbeidet. Men det
mangler fortsatt en handlingsplan for hvordan dette målet skal nås
(se Hermansen, Peters og Lahn 2019). Helt sikkert er det at Norge
vil måtte benytte seg av ulike typer fleksibilitetsmekanismer for å
nå klimanøytralitetsmålet – sannsynligvis både globale
kvotekjøp når regelverket for Paris-avtalen
er klart, og de nye EU-mekanismene. Som nevnt tillater ikke EU kjøp
av globale kvoter for å nå målet om 40
prosent
utslippskutt, men Norge må nok kjøpe globale kvoter for å nå
målet om klimanøytralitet innen 2030.
De
nye fleksibilitetsmekanismene bør analyseres grundig framover. Ikke
minst bør vi følge nøye med på diskusjonen og de valg som gjøres
i relevante naboland når det gjelder bruk (eller bevisst ikke-bruk)
av disse mekanismene. Dette er blant de tingene vi skal studere i det
store forskningsprosjektet PLATON som nå er i gang.
Takk til Karoline Hægstad Flåm, Taran Fæhn, Gunnell Sandanger og Dag Svarstad for nyttige innspill til denne artikkelen.
Aftenposten.
2019. Elvestuen smeller døren igjen – vil ikke ha innspill til klimaplanen,
18/11.
Bye,
B., Fæhn, T. og Rosnes, O. 2019, Marginal Abatement Costs under EU’s
Effort Sharing Regulation – A CGE Analysis, CREE Working Paper
13/2019.
Aune;
F. og Fæhn, T. 2016. Makroøkonomisk analyse for Norge av
klimapolitikken i EU og Norge mot 2030, SSB rapport 2016/25.
Dagbladet.
2019. "Jeg begriper ikke hvor Elvestuen har dette fra", 6/6.
Gullberg,
A.T. 2019. EUs energiunion snart på politikernes bord igjen, Energi og Klima,
3.april.
Hermansen,
E.A.T., Peters, G. og Lahn, B. 2019. Climate neutrality the Norwegian way: Carbon trading?, Energi og Klima,
23.september.
Klassekampen.
2019. "Kan kjøpe seg klimafri", 12/10.
Sandbag.
2018. Climate of Cooperation – Why Countries Need to Cooperate to Cut ESR Emissions Cost-Effectively, March 2018.
Stortingsmelding
41 (2016–17).
Klimastrategi for 2030 – norsk omstilling i europeisk samarbeid.
