Industrialiseringa av verda har ført med seg ein
kraftig auke i den økonomiske aktiviteten og markante løft i
velferdsnivået verda over. Men utviklinga har og ført med seg ei
ubroten eskalering i utvinning og forbruk av fossile brensel, og ein
tilsvarande vekst i utsleppa av CO₂
og andre klimagassar. Resultatet er at klimaendringar og global
oppvarming nærmast er umuleg å kome unna, spesielt etter som det
store fleirtalet av veljarar og politikarar nærmast er
handlingslamma i møtet med ei av dei største utfordringane i vår
tid.

Fordi fossile
brensel har vore så viktige for industriutvikling og transport, så
har ressursrike land hatt store inntekter frå utvinninga av olje og
naturgass gjennom dei siste 100–150
åra. Som eit lite velutvikla land med mykje olje og gass er Noreg
eit godt døme på eit land som har lykkast i å realisere store
inntekter gjennom konverteringa av naturformue til finansformue, som
i sin tur har gitt eit varig løft i potensialet for inntekt, forbruk
og velferd (Larsen, 2006; Holden, 2013; Mohn, 2016). Etter som
hydrokarbonar ikkje let seg fornye, så er utvinning av olje og gass
per definisjon eit forbigåande fenomen. Difor kan det være
interessant å spørje seg kor fornuftig det eigentleg er å la
utvinning av olje og gass forme grunnlaget for eit land sin
langsiktige utviklingsstrategi.

Spørsmålet blir
aktualisert av at det gjennomgåande perspektivet blant
internasjonale premissleverandørar og politikarar synast å
konvergere mot eit mål om å avgrense auken i den globale
middeltemperaturen til 1,5–2
grader celsius. Dette føresett i sin tur at utvinning og forbruk av
fossile brensel må reduserast nokså markant gjennom dei neste
tiåra. I denne situasjonen blir konfliktane skjerpa i debatten om
meining og mål i den norske oljepolitikken, og i den norske
klimapolitikken. Temaet for denne kommentaren er likevel eit anna.
Her vil eg gjerne få dele refleksjonar rundt Noreg sin innsats for å
fremje utvinning av olje og gass som ein del av utviklingsstrategien
for låginntektland.

Først vil eg greie
ut ein del
problemstillingar og prinsipp knytt til forvaltning av olje- og
gassressursar, med vekt på krav og kriterium som normalt må være
oppfylte for at positive verknadar av ressursutvinninga på resten av
økonomien skal være noko meir enn forbigåande. Dinest vil eg ta
for meg utviklinga i den klimapolitiske konteksten gjennom dei siste
åra, og gjere greie for korleis klimapolitikken reiser ulike typar
risiko for olje- og gassnæringa, og dermed og for land som er rike
på olje- og gassressursar. Med dette som utgangspunkt skal eg drøfte
kva for dilemma dette reiser for Noreg sin utviklingspolitikk overfor
land som er rike på olje- og gassressursar.

Ressursforvaltning

Forvaltning av
naturressursar i form av olje og naturgass handlar grunnleggande sett
om å konvertere volum av ressursar i undergrunnen til verdiar av
pengar til selskap og samfunn, som sidan kan danne grunnlag for eit
høgare velferdsnivå på varig basis (jf Figur 1). Dette kan kanskje
høyrast enkelt ut i prinsippet, men i praksis er det i sanning ei
komplisert øving, som føreset varsemd i regulering og rammevilkår,
planlegging i utvikling og utbygging, samt edruskap i omgangen med
inntektene frå utvinninga (van der Ploeg, 2011; van der Ploeg og
Venables, 2011). På eit meir finkorna nivå omfattar forvaltning av
olje- og gassressursar ei rekke område utforming av politikken
spelar ei avgjerande rolle for utfall, inntektspotensial og risiko.

Aller først kjem undersøking og leiting, denne særs risikable investeringsaktiviteten som ingen ressursbaserte næringar kjem utanom. For utan påviste førekomstar av olje og gass er det ingenting å utvikle, og ingenting å utvinne. Reguleringa av leiteaktivitet vil avhenge av ei rekke forhold knytt til forventa ressurspotensial og kapasitet for utbygging. I tillegg kjem uvisse i ei rekke dimensjonar for dei ulike delane av verdikjeda. Viktige spørsmål blir dermed kva for tempo ein skal legge til grunn for leiteaktiviteten, kva for takt ein ønsker å legge opp til for utvinninga, kva for område ein skal opne først, kva for kriterium ein skal nytte for å kvalifisere aktørar for leiting, kva for indikatorar ein skal nytte for å rangere selskapa, kva for prosess ein skal ta i bruk for å fordele utvalde område blant kvalifiserte aktørar, og ikkje minst korleis ein skal sikre effektiv deling av informasjon mellom dei involverte selskapa.

Dinest kjem utbyggingsfasen for påviste
olje- og gassfelt. Avgjerda om utbygging er naturleg nok kritisk for
realiseringa av ressursinntekter. Samstundes vil utbygginga av eit
oljefelt typisk involvere investeringar på fleire titals milliardar
kroner, med ei avgjerd som for praktiske formål ikkje let seg gjere
om. Saman med selskapa må ressurseigaren difor
sjå til at prosjektrisikoen er redusert til eit minimum før
utbygginga kan settast i verk. Her skal styresmaktene ta stilling til
kompliserte prosjektplanar, som mellom anna omfattar
utbyggingsløysing, produksjonskapasitet, tilgang til infrastruktur,
transport og marknadsføring, økonomi og lønsemd, helse, miljø og
sikkerheit. I tillegg kjem konsekvensutgreiingar av ringverknadar og
eksterne verknadar, krav til lokalt innhald, samt skattemessige
vilkår og kontraktformer som kan sikre at ressursrenta blir fanga
for fellesskapen, samstundes som insentiva blir godt balansert mellom
staten som ressurseigar og oljeselskapet som investor.

Så snart
utbyggingsfasen er over vil sjølve utvinninga kunne starte, ved at
oljen blir lasta og skipa til passande anlegg for prosessering eller
raffinering, via skip eller oljeleidningar. For olje er sjølve
utvinningsfasen rimeleg enkel. For råoljen treng i realiteten berre
løftast frå undergrunnen til ein oljetankar, og vips, så er ein på
ein godt fungerande og likvid verdsmarknad for råolje. For naturgass
er prosessen meir komplisert, etter som ein her må legge
fullstendige planar for heile verdikjeda frå brønn til marknad
allereie før ein kan ta ei avgjerd om utbygging. Denne verdikjeda
omfattar transport, prosessering, distribusjon og marknadsføring.
Den eine hovudvarianten omfattar enkel foredling og distribusjon til
sluttbrukar via røyrtransport. Den andre varianten omfattar meir
omfattande prosessering ved at gassen blir nedkjølt til væskeform,
for deretter å bli transportert på spesialskip over lengre
distansar for vidare distribusjon via røyrleidningar i
sluttbrukarmarknaden.

Om ein skal lukkast med god og sunn forvaltning av ressursar skal ein og forstå og handtere ei rekke ulike risikofaktorar. Desse kan delast i fire hovudgrupper, der den første er knytt til uvisse i undergrunnen, som omfattar uvisse omkring volum og kvalitet på det aktuelle reservoaret, samt uvisse rundt alle forhold knytt til boreaktivitet og løfting av olje- og gassvoluma. Den andre hovudrisikoen er knytt til utbygginga av feltet, og omfattar uvissa rundt teknologiske løysingar, utbyggingsplanar, gjennomføringstid og ikkje minst kostnadane ved utbygginga. Den tredje risikofaktoren omfattar alle typar marknadsrisiko, der uvissa rundt olje- og gassprisane står i høgsetet. Men marknadsrisiko vil og omfatte tilgang og prising av alle typar innsatsfaktorar, som til dømes arbeidskraft og kapital. Til slutt kjem politisk risiko, som i første omgang vil dreie seg om uvisse rundt regulering og rammevilkår i vertslandet, der risikoen for skatteauke og nasjonalisering naturleg nok blir omfatta med spesiell merksemd for oljeselskapa. Men som me skal sjå kan politikk på internasjonalt nivå og spele ei rolle for verdien av olje- og gassprosjekt, om dei indirekte påverkar etterspurnad og prisdanning i olje- og gassmarknaden.

I god tid før ressursinntektene
begynner å fløyme, skal ein helst ha teke stilling til disponeringa
av kontantstraumane. God forvaltning av ressursinntekter føreset ei
avveging mellom sparing og forbruk som kan maksimere velferdsnivået
i eit langsiktig perspektiv (jfr. Figur 2; Venables, 2016). I neste
omgang må ein ta stilling til om sparinga skal skje innanlands,
eller om akkumulerte ressursinntekter skal investerast i
internasjonale verdipapir. For styresmakter med lang
planleggingshorisont og god tilgang til internasjonale
kapitalmarknadar vil det ofte være fornuftig å investere
ressursinntektene utanlands, og basere det løpande forbruke på
forventningar til langsiktig avkastning. For land med store
investeringsbehov innanlands, svake institusjonar og avgrensa tilgang
til internasjonal kapital kan det være betre å investere
ressursinntektene innanlands, på eit vis som kan styrke potensialet
for produktivitet, verdiskaping og velferd på lengre sikt. Aktuelle
mål for slike investeringar kan være infrastruktur, utdanning og
helse.

Ein treng ikkje å tenke seg lenge om
for å forstå at dette er kompliserte prosessar som føreset høg
kompetanse, om olje og gass, om insentiv og forretningsdrift, og
ikkje minst om regulering, rammevilkår og utforming av passande
politikk, overfor olje- og gassnæringa, overfor tilstøytande
næringar, for handteringa av olje- og gassinntektene og for å sikre
stabilitet på makroøkonomisk nivå. I tillegg kjem forståing av
internasjonale marknadar for olje og gass, for olje- og gasselskapa
og ikkje minst god forståing av den internasjonale marknaden for
kapital. Denne kapasiteten manglar naturleg nok i
mange ressursrike land verda over. Land med svake institusjonar og
mangelfull kapasitet i statsforvaltninga er difor kritisk avhengige
av støtte utanfrå i realiseringa av ressursverdiane knytt til olje
og naturgass. For prospekt og prosjekt av høg kvalitet vil tilgangen
til kapital normalt sett ikkje være eit hovudproblem. Men for andre
enn velutvikla land med gode institusjonar vil avgrensa kapasitet og
kompetanse på mange andre område ofte redusere potensialet for
suksess, og i tillegg auke risikoen rundt forvaltninga av
ressursrikdommen.

Hjelpa er nær; Olje for
utvikling

Om ein lykkast med ei langsiktig, nøktern og fornuftig forvaltning av naturressursar, så kan førekomstar av olje og gass i prinsippet legge grunnlag for eit permanent løft i den økonomiske aktiviteten, med varige verknadar på velferdsnivået på lang sikt. Eksempla er likevel mange på at dette slett ikkje er noko som skjer med naudsyn. Dette er bakgrunnen for at norske styresmakter har utvikla eit eige program i regi av NORAD under overskrifta ‘Olje for utvikling’ (Ofu)Framstillinga trekk her på informasjon frå NORAD sine nettsider. Formålet, slik det står skrive på Ofu sine nettsider, er å nytte norske erfaringar til å hjelpe samarbeidsland i forvaltninga av olje- og gassressursar på eit vis som legg til rette for berekraftig (!) økonomisk vekst og velferd. Programmet blei etablert i 2005, blir koordinert av eit eige sekretariat i NORAD, og omfattar i dag eit samarbeid med 14 land (jfr. Figur 3), med eit samla årleg budsjett på 300 millionar kroner. Sidan oppstarten for 15 år sidan er det delt ut 2,7 milliardar kroner under programmet.

Ofu-programmet er motivert
av observasjonen av at mange ressursrike land ikkje har lykkast i å
konvertere olje- og gassressursar til velferd for folk flest. Vidare
legg NORAD til grunn at Noreg har lykkast i å realisere
ressursverdiar på eit vis som fremmar berekraftig økonomisk vekst
og velferd for heile folkesetnaden:

«Programmet bygger på en helhetlig organisering og rammeverk for petroleumssektoren og inkluderer ressurs-, finans-, sikkerhets- og miljøforvaltning, i tillegg til støtte til sivilt samfunn, media og parlament. Programmets operative målsetting er: «økonomisk, sosialt og miljømessig forsvarlig forvaltning av petroleumsressurser i utviklingsland, som ivaretar hensynet til kommende generasjoner.»

Samarbeid under programmet har som mål å styrke lovverk og andre rammevilkår, sikre kapasitet i forvaltninga og legge til rette for ei open og ansvarleg innretting av ressursforvaltninga. Med eit langsiktig mål om å redusere fattigdom gjer ein råd og støtte til styresmaktene i land som er rike på naturressursar, men fattige på institusjonar og annan kapasitet, slik at sannsynet kan aukast for forsvarleg forvaltning av petroleumsressursane – i økonomisk, sosial og miljømessig forstand. I styring, organisering og prioriteringar under Ofu-programmet trekk ein på kompetanse og ressursar frå Utanriksdepartementet, Olje- og energidepartementet, Finansdepartementet, Klima- og miljødepartementet og Samferdselsdepartementet. I gjennomføringa av aktivitetar og prosjekt blir ansvar delegert til institusjonar som Oljedirektoratet, Petroleumstilsynet, Miljødirektoratet, Kystverket, Oljeskattekontoret og Statistisk sentralbyrå. I tillegg spelar utanriksstasjonane gjerne ei rolle i koordinering og gjennomføring av avtalane med samarbeidslanda.

Altruisme er sikkert eit
hovudmål for Ofu-programmet. Innrettinga av programmet etterlet
likevel inntrykk av at fleire motiv kan være innblanda. Figur 3 gir
oversyn over tildelingar under Ofu-programmet. Utvalet av land har
betydeleg overlapp med dei internasjonale forretningsinteressene til
statens eige oljeselskap Equinor, som har eller har hatt
forretningsinteresser i meir enn 1/3 av Ofu sine samarbeidsland. Her
er det nærliggande å tenke seg at innsats overfor enkeltland under
Ofu-programmet kan skape generell politisk godvilje, som norske
forretningsinteresser sidan kan nytte seg av for å utvikle prosjekt
og posisjonar i det aktuelle landet.

At Noreg vil dele
erfaringar og støtte opp om ei forsvarleg forvaltning av
naturressursar i land med låge inntekter, svake institusjonar
og/eller låg kapasitet i statsforvaltninga kan i utgangspunktet sjå
ut som ein god idé. Her er det likevel skjær i sjøen, og desse har
blitt fleire dei siste åra. Det viktigaste er kanskje
klimautfordringa, som reiser prinsipielle og praktiske utfordringar
for utvinning og forbruk av fossile brensel i alle land i verda, og
ikkje berre for land med låge inntekter. Men før me kastar oss inn
i ei drøfting av det store biletet, så kan det være på sin plass
med ei kort utgreiing av kva den globale oppvarminga og den politiske
responsen gjer med utsikter og uvisse rundt olje- og gassnæringa.

Klimarisiko: Implikasjonar
for olje- og gassutvinning

Industrialiseringa
av verda har gått hand i hand med ei kraftig auke i utvinning og
forbruk av fossile brensel, som igjen har ført med seg ei eskalering
i menneskeskapte utslepp av CO₂
og andre klimagassar. Konsentrasjonen av klimagassar i atmosfæren er difor på sitt høgaste i
historisk tid. Resultatet er at middeltemperaturen
i verda er på veg opp og at klimaet i verda er i endring.

Klimaendringane
reiser risiko av fleire slag (Skancke m fl 2018). Den mest openberre
risikoen er knytt til klimaendringane i seg sjølv, som ofte blir
kalla fysisk risiko.
Høgare temperaturar vil forstyrre mønsteret for økonomisk
aktivitet og busetnad i verda, med øydeleggande verknad for område
som allereie er varme og tørre, medan konsekvensane blir mindre
alvorlege i tempererte sonar av verda. Samstundes vil auka nedbør og
hyppigare ekstremvér auke risikoen for øydelegging av
infrastruktur, og dermed potensielt sette store økonomiske verdiar
på spel. I tillegg kjem trugsmål mot artsmangfald og økosystem,
der utfallet vil henge nøye saman med omfanget av temperaturauke og
faktiske endringar i klimaet over tid. For sjølve
utvinningsaktiviteten i olje- og gassverksemda er den fysiske
risikoen til å leve med. Installasjonar og infrastruktur er stort
sett utvikla for å tole både nedbør og ekstremvér. Om havnivået
skulle stige markant, så vil dette likevel ha skadepotensial for
baseverksemd for offshoreaktivitet, og ikkje minst for kystnære
anlegg for prosessering og raffinering.

Den mest alvorlege
relaterte risikoen for utvinninga av olje og gass er uansett ikkje
knytt til klimaendringane i seg sjølv, men til menneska sin respons
på klimautfordringa. Denne risikoen er ofte referert til som
overgangsrisiko,
etter som han omfattar det meste som kan knytast til overgangen frå
eit samfunn med høg utvinning og forbruk av fossile brensel til eit
lågutslepp-samfunn (Mohn 2018a, b). Slik politikarane no let til å
innrette klimapolitikken, så er tiltaka samla om å dempe
etterspurnaden etter fossile brensel. Etter at det globale
kvotesystemet frå 20 år tilbake etter kvart stranda, er
hovudinstrumentet no avgifter som er knytt til utslepp av CO₂.
Slike avgifter vil løfte prisen på fossile brensel til
forbrukarane, medan prisen for dei som utvinner slike brensel vil bli
lågare enn han elles ville blitt.

Den viktigaste
klimarelaterte risikoen for ressursrike land og selskap som driv med
utvinning av fossile brensel er dermed knytt til ambisjonsnivå og
gjennomslag for klimapolitikken, med dei verknadar dette vil ha på
etterspurnad og prisdanning for fossile brensel. Om klimapolitikken
lykkast i å redusere etterspurnaden etter olje og gass, så vil alle
som driv med utvinning av olje og gass få lågare inntekter enn dei
elles ville fått, heilt enkelt fordi ein må selje til lågare
prisar. I tillegg til lågare løpande inntekter vil lågare prisar
og tendere til tidlegare stenging av produserande felt, der
kostnadane har ein klar tendens til å auke mot slutten av
feltlevetida. Enno viktigare er det at investeringar i olje- og
gassutvinning og vil dempast, fordi utsikter til lågare olje- og
gassprisar vil bety at færre felt vil møte krava til lønsam
utbygging. Påviste olje- og gassressursar som blir skrinlagt på
langvarig basis som følgje av utsikter til strammare klimapolitikk
blir gjerne referert til som stranded assets.

I ein mellombels
overgangsfase mot eit samfunn utan CO₂-utslepp
vil det naturleg nok være rom for både olje og gass i
energiforsyninga verda over. Spørsmålet blir då kven som vil få
høve til å levere desse voluma til marknaden. Med ein effektiv
klimapolitikk som dempar etterspurnad og prisar, vil marginane kome
under press for oljeselskap og ressursrike land. Dei som ikkje
lykkast i å levere fossile brensel til konkurransedyktige prisar er
dermed dei som først vil bukke under når forventningane festar seg
rundt utsikter til ein strammare klimapolitikk. Utvinningsaktivitet
med høge kostnadar og høg risiko vil dermed være mest sårbar. Om
systemet med karbonprising blir effektivt, så vil det heller ikkje
spele stor rolle om ein har høge eller låge utslepp i sjølve
utvinninga, etter som dette ikkje vil representere meir enn ein
marginal faktor i kostnadsbiletet ved olje- og gassutvinninga. I ei
verd med ambisiøs klimapolitikk blir det dermed etter alt å døme
dei mest kostnadseffektive produsentane som vil få lengst levetid.

Gjennomslag for ein
ambisiøs klimapolitikk vil med naudsyn måtte føre med seg ein
stagnasjon og tilbakegang for olje- og gassnæringa på verdsbasis.
Etter som nettopp dette er hovudpoenget med klimapolitikken, så er
det vanskeleg å tenke seg mekanismar og utfall som snur akkurat
denne konklusjonen på hovudet. Ein kan alltids håpe på
karbonfangst og -lagring,
men det er ingenting så langt som tydar på at dette er ein
teknologi som vil gje meir enn eit lite pusterom for overgangen til
eit samfunn der nettoutsleppa av CO₂
er nær eller under null. Det einaste alternativet til ei slik
utvikling er fortsatt global oppvarming. Då risikerer ein å ende
opp der ein stevnar, og det er neppe nokon god plass.

Paradoks i petroleum og
politikk

Erfaringar frå
ressursrike utviklingsland tyder på at det er svært krevjande å
konvertere ressursformue til finansformue på eit vis som legg til
rette for økonomisk og sosial berekraftig utvikling på lang sikt.
På den eine sida tydar dette på at oppbygging av kompetanse og
kapasitet med utgangspunkt i erfaringar frå Noreg er på sin plass,
etter som erfaringsoverføring kan auke sannsynet for suksess i
ressursforvaltninga. På den andre sida er det ikkje opplagt at dei
norske erfaringane faktisk har ein verknad. Og om
erfaringsoverføringa frå Noreg faktisk skulle ha ein verknad, så
er det ikkje sikkert det er den verknaden ein tenkte seg.

Her er det viktig å merke
seg at institusjonsbygging og styringskapasitet vil styrke evne ikkje
berre til å gjennomføre god politikk, men og auke gjennomslaget for
ein eventuell dårleg politikk. Dermed er det ikkje berre evna til
god ressursforvaltning som må byggast opp. Ein må i tillegg
forsikre seg om at politikken som blir utvikla faktisk er i tråd med
eit økonomisk og sosialt forsvarleg perspektiv på utvinning og
ressursforvaltning. For å sette ting på spissen, så føreset
tiltaka under Ofu-programma at styresmaktene i vertslandet ikkje
berre er godt opplyste, men at dei og er av det velmeinande slaget.
Om ein ser på dei 14 landa i Figur 3, så er dette siste ikkje
opplagt. For land som Angola nærmar det seg naivt å tenke at
styresmaktene er velmeinande, og at alt dei manglar er kunnskap.

Petroleum er per
definisjon ein ikkje-fornybar ressurs. Tilgangen er klårt avgrensa
frå naturen si side, og utvinninga vil med naudsyn være
forbigåande. Potensialet for inntekter og ringverknadar vil
sjølvsagt avhenge av omfanget av ressurspotensialet og av
utvinningstakten. Men for dei aller fleste ressursrike land vil
utvinninga likevel høyre til ein fase som er forbigåande. Dette
reiser spørsmålet om korleis eit forbigåande ressursdrive oppsving
kan legge grunnlag for økonomisk utvikling og betre velferd på
lengre sikt. Svaret er at dette berre kan skje om ein lykkast i å
konvertere ressursformuen til finanskapital, realkapital og/eller
humankapital som ein sidan kan tappe avkastning frå i eit langsiktig
perspektiv. I denne samanhengen er erfaringane med ressursforvaltning
i utviklingsland ikkje særleg oppløftande. Press mot løner og
prisar kan føre med seg svekking av konkurranseevna og
avindustrialisering, medan kumulert tap av innovasjonsevne og
produktivitet er blant faktorane som kan gje svekka økonomisk vekst
sjølv på lengre sikt.

Forskinga på
ressursrikdom og økonomisk utvikling er i hovudsak retta mot
verknadar på økonomi og samfunn medan ressursutvinninga faktisk
foregår (sjå td Venables, 2016). Men enkelte arbeid har ein der
merksemda er vendt mot tida etter at oljeaktiviteten har passert
toppen og ressursinntektene peikar nedover. I USA har ein mellom anna
teke for seg kommunar og regionar der utvinning av olje har vore
viktig i tidlegare tider, men ikkje i dag. Fleire slike arbeid
konkluderer med at ressursrike regionar får større vanskar enn
andre med å halde aktivitet og sysselsetting ved lag i tida etter at
ressursutvinninga tek slutt (Papyrakis og Gerlagh, 2007; James og
Aadland, 2011; Haggerty m fl, 2014; Jacobsen og Parker, 2014).

Regionar som er
spesialiserte mot ein spesifikk naturressurs, kan få vanskar om
denne ressursen blir uttømt lokalt. Men om kompetansen kan nyttast
mot den same ressursen i andre regionar, vil resultatet bli betre
(Glaser m fl, 2015). Verre er det om verda vender seg bort frå
akkurat den ressursen ein har spesialisert seg i. Dette er ein
vesentleg risikofaktor når det gjeld oljeutvinning og klimapolitikk.
Abrahamson og Esposito (2018) tek for seg regionar i Europa der
næringsverksemda var retta mot utvinning av kol under og etter den
industrielle revolusjonen. Hovudresultatet er at økonomien i dag er
vesentleg svakare i slike regionar enn i regionar som ikkje har drive
med utvinning av kol i tidlegare tider. Igjen er konklusjonen at
ressursrike regionar sakkar akterut når festen er over. I
forklaringar av slike variasjonar i økonomisk aktivitet mellom
regionar tyr ein ofte til forskjellar i utdanning. Ressursrike
regionar peikar seg ut med lågare utdanningsnivå enn andre
regionar, og dette legg ein dempar på utviklinga i produktivitet,
verdiskaping og sysselsetting. I tillegg peikar enkelte studiar på
at einsretting av næringslivet mot naturressursar kan redusere
etableringa av mindre, nyskapande føretak, med lågare
innovasjonstakt, økonomisk vekst og velferdsutvikling som resultat.

Ikkje-fornybare
naturressursar kan ha positive verknadar for økonomi og velferd
medan utvinninga går føre seg. Men erfaringar og forsking tydar på
at verknadane er vanskelege å halde ved lag når ressursane er
uttømte, spesielt for land som har ei uttalt spesialisering mot
ressursutvinning. Sjølve knappleiken frå naturen si side vil dermed
sette grenser for utviklingspotensialet frå utvinning av
naturressursar. Men voluma av utvinnbare ressursar vil i tillegg være
påverka av andre variablar, som teknologi, kostnadar, marknadsprisar
og politikk. Med gunstige rammevilkår er det meir som løner seg enn
om rammevilkåra er mindre fordelaktige. Dette set både voluma av
utvinnbare ressursar i samanheng med kostnadar og prisar, som igjen
kan påverkast av politikk. Eit klart eksempel finn me i
klimapolitikken, som har som siktemål å dempe både etterspurnad og
prisutvikling for fossile brensel. Gjennomslag for ein ambisiøs
klimapolitikk vil dermed redusere voluma av utvinnbare ressursar, på
verdsbasis, for enkeltland og for enkeltselskap.

Ein viktig verknad av
vellykka klimapolitikk er ei underminering av det økonomiske
verdigrunnlaget for all utvinning av olje og naturgass. Målet er
heilt enkelt at det skal bli mindre lønsamt å drive med
undersøkjing, utbygging og utvinning av olje- og gassressursar.
Gjennomslag for ein ambisiøs klimapolitikk vil dermed legge ein
dempar på utviklingspotensialet frå utvinning av olje og gass i
ressursrike land. I denne samanhengen kan ein kanskje undre seg over
at norske styresmakter samstundes legg stor innsats i å mobilisere
utvinning av olje og gass i utviklingsland.

Mot bakteppet av
global oppvarming og eit stadig meir presserande behov for
klimapolitiske tiltak, går debatten høgt om korleis omsynet til
oljeutvinning, næringsutvikling og sysselsetting skal balanserast
mot omsynet til klimapolitikken, sjølv i Noreg. Her til lands har
ein så langt insistert på eit skarpt skilje i politikken, der
planar for tildeling, utbygging og andre rammevilkår for olje- og
gassnæringa er haldt på god avstand frå alle vurderingar knytt til
Noreg si rolle i klimapolitikken. At politikken internasjonalt har
konvergert mot tiltak for å dempe etterspurnaden, og ikkje tilbodet,
har difor passa godt med norske interesser for ressursforvaltning og
næringsutvikling. I motsett fall kunne ein risikere klimapolitiske
tiltak direkte retta mot leiteaktivitet og utvinningstakt, noko som
fortsatt er kontroversielt i ein norsk kontekst. Det som nærmar seg
like kontroversielt er at skillet mellom oljepolitikk og
klimapolitikk har gjort det stadig meir vanskeleg å nå mål for
innanlandske utslepp av klimagassar. For mange fortoner den offensive
politikken til oljeutvinning i nordlege havområde seg og som stadig
mindre musikalsk. Dilemma rundt oljepolitikk og klimapolitikk er
dermed ikkje relevant berre for norsk utviklingspolitikk, men like
aktuelt i spenningsfeltet mellom klimapolitikk og oljepolitikk
innanlands.

Oppsummering

At erfaringar i Noreg med
forsvarleg forvaltning av olje- og gassressursar kan delast med
ressursrike land andre stader i verda kan i utgangspunktet sjå ut
som ein god idé. Om sannsynet kan aukast for at ressursrike land vil
lykkast i å konvertere naturressursar til økonomiske verdiar og
velferd for fellesskapen, så burde jo dette være til gagn for alle
partar. Noreg sitt engasjement for å mobilisere olje- og
gassutvinning i ressursrike land reiser likevel ei rekke spørsmål
og dilemma.

Olje og gass er ikkje-fornybare naturressursar. Dette inneber at eventuelle positive verknadar for økonomi og velferd er av forbigåande karakter, med mindre ein lykkast i å forvalte ressursinntektene i eit langsiktig perspektiv. Både erfaringar og forsking tydar på at dette svært sjeldan er tilfelle blant land som har svake institusjonar og låg kapasitet i offentleg forvaltning. Støtte til institusjonsbygging og kapasitetsutvikling er meir risikabel om makta er samla på få hender og politikken er driven av utsikter til personleg vinning, slik tilfellet ofte er i utviklingsland.

Forskinga visar elles at
ein langsiktig utviklingsstrategi basert på utvinning av olje og
gass har små sjansar for å lykkast. Verknaden av ressursrikdom på
økonomisk og sosial utvikling er ikkje eintydig positiv, og både
forsking og erfaring tyder på at berre dei aller færraste
ressursrike land faktisk har lykkast i å realisere ei balansert
økonomisk, politisk og sosial utvikling med utgangspunkt i olje- og
gassutvinning. Ressursrikdom av dette slaget fører like gjerne med
seg overforbruk, tap av konkurranseevne, etterslep i innovasjon og
produktivitet, samt ein auke i risikoen for politisk uro og konflikt.

På toppen av dette kjem
paradoksa knytt til klimautfordringa. Globale klimaendringar fører
med seg ei rekke risikofaktorar for økonomi og samfunnsutvikling,
både internasjonalt og i Noreg. Etter fleire tiår med forhandlingar
ser ein no at viktige land i verda samlar seg om politiske ambisjonar
for å dempe forbruk og utvinning av fossile brensel. Gjennomslag for
ein ambisiøs klimapolitikk vil innebere at all utvinning av olje og
naturgass blir mindre lønsamt, og investeringar og utvinning difor
vil måtte gå ned. I motsett fall vil klimapolitikken spele fallitt
og klimaendringane vil halde fram.

I denne situasjonen er det
altså at norske styresmakter legg ned stor innsats for å mobilisere
nye volum av olje og naturgass for utvinning, ute som heime. Mykje
kan vel tyde på at dette er ein politikk som er moden for
revurdering og revisjon, både internasjonalt og innanlands.

Referansar

Abramson, Scott F. og Elena Esposito (2018). The resource curse in the long run.
Working Paper. January 2018.

Glaeser, E., Kerr,
S. P. og K. Kerr (2015). Entrepreneurship and urban growth: An
empirical assessment with historical mines. Review of Economics and Statistics 97,
498–520.

Haggerty, J., Gude,
P., Delorey, M. og R. Rasker (2014). Long-term effects of income
specialization in oil & gas extraction: The US West 1980–2011.
Energy Economics
45, 186–195.

Holden, Steinar
(2013). Avoiding the resource curse. The case Norway. Energy Policy 63, 870-876.

Jacobsen, Grant D.
og Dominic P. Parker (2014). The economic aftermath of resource
booms: Evidence from boomtowns in the American West. The Economic Journal 126 (593), 1092-1128.

James, A. og D.
Aadland (2011). The curse of natural resources: An empirical
investigation of US counties. Resource and Energy Economics 33, 440–453.

Larsen, Erling Røed
(2006). Escaping the Resource Curse and the Dutch Disease? When and
Why Norway Caught up with and Forged ahead of Its Neighbors. American Journal of Economics and Sociology 65
(3), 605-640.

Mohn, Klaus (2016).
Resource revenue management and wealth neutrality in Norway. Energy Policy 96, 446-457.

Mohn, Klaus (2018). Klimarisiko:
Respons og tilpassing i oljeselskapa. Vedlegg til NOU 2018:17
Klimarisiko og norsk økonomi.

Mohn, Klaus (2018). Klimarisiko i
oljeselskapa. Samfunnsøkonomen 6/2018, s. 22-33.

Papyrakis, Elissaios og Reyer Gerlagh
(2007). Resource abundance and economic growth in the United States.
European Economic Review 51 (4), 1011-1039.

Skancke, Martin m fl (2018).
Klimarisiko og norsk økonomi. NOU 2018: 17. Avgitt til
Finansdepartementet 18. desember 2018.

van der Ploeg, Frederick (2011).
Natural resources: Curse or blessing? Journal of Economic Literature49 (2),
3366-420.

van der Ploeg,
Frederick og Anthony J. Venables (2011). Harnessing windfall
revenues: Optimal policies for resource-rich countries. The Economic Journal 121, 1-30.

Venables, Anthony J. (2016). Using natural resources for development: Why has it proven so difficult? Journal of Economic Perspectives 30 (1), 161-184.