Kanadisk tjæresand, oljefondets investeringer og norske rettsregler. Hvordan utvikle en rettslig angrepsvinkel i klima- og energispørsmålene?
Kommentar
Dette er en kommentar. Den gir uttrykk for skribentens egne meninger.
Norsk Klimastiftelse mottok i august 2013 en juridisk utredning fra advokat Cathrine Hambro om temaet "Er oljefondets tjæresandinvesteringer ulovlige?" Utredningen konkluderer med at "…det er mulig å føre en prosedabel sak mot Staten ved Finansdepartementet der investeringene problematiseres og det nedlegges en påstand som oppfyller de prosessuelle krav."
I denne artikkelen utdypes og kommenteres noen av de viktigste punktene i utredningen.
Det faktiske utgangspunktet er de miljø- og klimamessige problemer som utvinning av tjæresand representerer. Utredningen viser til noen kjente rapporter om temaet.
Ved å investere tungt i kanadiske selskaper som utvinner tjæresand, understøtterStatens pensjonsfond utland (oljefondet) slik virksomhet og bidrar dermed til at forvaltningen av "folkets midler" blir en medvirkende faktor til miljøskade og store utslipp av CO₂, med de konsekvenser dette har. I tillegg til de miljøskader som utvinningen skaper, er tjæresand ekstra karbonintensiv. De økte utslipp er ikke minst problematiske i lys av den temperaturstigning som allerede er – og dernest vil bli – en følge av utslippene. Det er i dag realistisk å påregne en temperaturstigning på 3-4 grader Celsius i slutten av dette århundre, noe som innebærer en klimakatastrofe for store deler av Jordens befolkning.
Norge er en viktig bidragsyter til denne utvikling, dels som produsent og eksportør av fossil energi og dels som investor gjennom Statens pensjonsfond utland.
Norge har vedtatt rettsregler som representerer begrensninger i adgangen til å påføre miljø- og klimaskade. Norge har også rettsregler som oppstiller egne informasjons- og saksbehandlingskrav før iverksettelse av forurensende og/eller miljøskadelig virksomhet. Eksistensen av slike overordnede rettsregler har (delvis) vært underslått av myndighetene. De etterleves ikke fullt ut i praksis, heller ikke når Statens pensjonsfond utland forvalter "folkets midler".
Å introdusere – og med domstolenes hjelp anvende – rettslige begrensninger i myndighetens adgang til å iverksette klima- og miljøskadelige tiltak, vil representere noe nytt i norsk samfunns- og rettsliv. Av denne grunn kan det være en foranledning til å utdype noe mer den rettslige forståelse et slikt syn bygger på.
Betydningen av Grl. § 110b
Den rettslige norm
Sentralt i advokat Hambros utredning er erkjennelsen av at miljøet – og dermed også klimaet – har rettslig beskyttelse. Dette faktum er ikke bare forankret i naturrettslig og menneskerettslig tenkning; for Norges vedkommende er beskyttelsen av miljøet – til beste for dagens og morgendagens generasjoner – direkte forankret i vår egen Grunnlov, § 110b. Bestemmelsen, som i 1992 ble enstemmig vedtatt av Stortinget, har imidlertid vært lite påaktet, noe som har vært kritisert i norsk rettsvitenskap. Forhistorien er imidlertid interessant: Grunnlovsbestemmelsen er et direkte resultat av arbeidet i Verdenskommisjonen for miljø og utvikling (Brundtland-kommisjonen) i 1987, et arbeid Stortinget direkte viser til i sin vedtagelse av Grunnloven § 110b. Bestemmelsen i Grunnloven § 110b, første og annet ledd lyder slik:
"Enhver har Ret til et Milieu som sikrer Sundhed og til en Natur hvis Produktionsævne og Mangfold bevares. Naturens Ressourcer skulle disponeres ud fra en langsigtig og alsidig Betragtning, der ivaretager denne Ret ogsaa for Efterslægten.
For at ivaretage deres Ret i Henhold til foregaaende Led, ere Borgerne berettigede til Kundskab om Naturmilieuets Tilstand og om Virkningerne af planlagte og iværksatte Indgreb i Naturen.
Statens Myndigheder give nærmere Bestemmelser til at gjennemføre disse Grundsætninger."
Tre – prinsipielt viktige – rettssetninger kan trekkes ut av bestemmelsen:
Som del av vår høyeste rettskilde, Grunnloven, forplikter bestemmelsen storting, regjering og alle oss andre. Det er uttrykkelig uttalt i forarbeidene at disse rettigheter kan påberopes for domstolene av enkeltindivider og organisasjoner.
Nærmere om innholdet
Som grunnlovsbestemmelser flest er § 110b gitt en overordnet og generell utforming. Bestemmelsens sentrale formuleringer – retten til et "sundt miljø" og "…en Natur hvis Produktionsævne og Mangfold bevares" – gir anvisning på et sammensatt skjønn, etter visse i loven angitte kriterier, ikke ulikt det juristene kaller "rettslige standarder", en lovteknikk som er meget utbredt, både i Grunnloven og i norsk lovgivning for øvrig. Tilsvarende gjelder "… en langsigtig og alsidig Betragtning".
Brundtland-kommisjonens rapport er sentral i debatten om rettslige sider ved forvaltningen av Oljefondet. Her er Gro Harlem Brundtland fotografert i 1989 (foto: World Economic Forum/Wikimedia Commons. CC: by-sa)
Dette at grunnlovsbestemmelsen gir anvisning på et skjønn, betyr ikke at den er uten innhold, tvert imot. Som rettslig skranke for samfunnets rett til å påføre miljøet skade, har bestemmelsene et kjerneinnhold som det til syvende og sist tilligger Norges Høyesterett å fastsette. Domstolene vil måtte fortolke bestemmelsen ut i fra sitt formål og i lys av de ulike hensyn som begrunner lovens utforming. Her gir forarbeidene, ikke minst Stortingets henvisning til Brundtland-kommisjonens anbefalinger – viktige føringer. I sin innstilling (Innst. nr 163 (1991-92) side 4) uttaler Utenriks- og konstitusjonskomiteen blant annet følgende:
"Verdenskommisjonen fremholder i sin rapport at statene er forpliktet ovenfor egne borgere og andre stater til å:
Komiteen uttaler også: "Komiteen viser til at Verdenskommisjonens ekspertgruppe for miljølovgivning anbefalte at regjeringen tok de nødvendige forhåndsregler for å anerkjenne de ovennevnte gjensidige rettigheter og forpliktelser."
Og videre: "Rettslig vil en grunnlovsfesting innebære at en grunnlovsbestemmelse vil gå foran ordinær lovgivning hvis de strider mot hverandre. Grunnlovsbestemmelsen vil også i større eller mindre grad påvirke tolkningen av de ordinære lovbestemmelser. Virkningen vil variere med hvordan grunnlovsbestemmelsen er utformet med tanke på bindingsgrad og håndheving."
Utenriks- og konstitusjonskomiteen sier også: "Komiteen vil understreke at rett til en viss miljøkvalitet er en grunnleggende menneskerettighet. Komiteen mener at dette bør utrykkes gjennom vedtak av en særskilt grunnlovsbestemmelse."
I merknadene heter det videre: "Komiteen viser til at hovedalternativ A, alternativ I første ledd (som ble vedtatt (min bemerkning)) inneholder en grunnlovfesting av flere viktige miljørettslige prinsipper som kan sies å være anerkjent i, og som til dels allerede er nedfelt i norsk rett. Det gjelder prinsippene om rett til en viss miljøkvalitet, plikt til å unngå miljøforringelse og miljøskade, aktsomhetsplikt, grunneierens forvalteransvar og integrering av miljøhensyn i beslutningsprosesser. Også prinsippet om solidaritet med framtidige generasjoner er bygget inn."
Komiteen viser videre til at "Hovedalternativ A, alternativ I, annet ledd (som ble vedtatt) sikrer informasjonsretten i miljøspørsmål, herunder også det viktige miljørettslige prinsippet om utredning av miljøkonsekvensene ved aktuelle tiltak. Informasjonsretten er dessuten en forutsetning for reell borgermedvirkning i beslutningsprosessen. Komiteen vil peke på at grunnlovsforslaget innebærer en rettighet for den enkelte borger både ovenfor det offentlige og det private."
Sammenfatning
Brundtland-kommisjonens arbeid nyter stor internasjonal anseelse. Rapporten fra 1987 – med sine vurderinger og anbefalinger – er ambisiøs på miljøets vegne. Når Grunnloven § 110b skal fortolkes og anvendes, må Stortingets uttalte vilje om å følge opp og forankre rettslig – og derigjennom sikre – de sentrale miljøprinsippene tillegges stor betydning. Den konkretisering av de materielle skranker som ligger i Stortingets henvisning til Brundtland-rapporten, må tillegges vesentlig betydning for det skjønn som domstolen her skal utøve. Det forskningen forteller oss om alvoret i klimasituasjonen, vil være et viktig bakteppe.
I enda større grad må det gjelde de informasjons- og saksbehandlingskrav som kan utledes av Grunnlovens § 110b annet ledd.
Oljefondets virksomhet
Anvendes den ovennevnte juridiske tenkning på oljefondets investeringer i kanadiske selskaper som utvinner olje av tjæresand, fremgår det av utredningen at det kan stilles spørsmål om:
Disse påvisninger gir grunnlag for viktig kritikk mot dagens praksis.
I første omgang kan disse forhold foranledige henvendelse til myndighetene med forslag om endringer, alternativt forberedelse av søksmål for å få underkjent denne praksis.
Det forhold at klimautviklingen går raskere i negativ retning enn tidligere antatt, tilsier under enhver omstendighet at det bør reageres raskt i forhold til myndighetene.
