Oljehistoriker: Norge har gitt bort store beløp til internasjonale oljeselskaper
Oljeskatteregimet har vært lite diskutert i Norge. Altfor mye grunnrente har havnet i lommen til norsk og utenlandsk oljeindustri – mens staten har fått for lite. Samtidig har vi et skatteregime som undergraver alt Norge gikk med på i Paris, mener oljehistoriker Helge Ryggvik.
Helge Ryggvik er Dr. Philos. og ansatt ved TIK-senteret ved Universitetet i Oslo. Hans spesialfelt er økonomisk historie med særlig vekt på norsk oljehistorie. Han har fulgt både oljebransje og oljepolitikk på nært hold i flere tiår. Ryggviks analyse i dette dybdeintervjuet er at myndighetene har vært for lite opptatte av å vurdere utviklingen i norsk oljebransje – både ut fra et klimaperspektiv og fra et grunnrenteperspektiv.
– Det opprinnelige prinsippet for det norske oljeskatteregimet var at all grunnrente – det vil si verdien av olje og gass som overstiger vanlige gjennomsnittlige overskudd – skulle gå til samfunnet og fellesskapet. Men på grunn av den høye oljeprisen har vi hatt en lang periode hvor mye grunnrente har lekket ut til oljeselskapene. Det gjelder ikke bare for Statoil, men også til utenlandske oljeselskaper. Mye har dessuten havnet hos leverandørene da investeringstempoet ble skrudd kraftig opp: da oppsto flaskehalser som gjorde at man kunne ta bedre betalt. Med justeringer i oljeskatteregimet kunne dette vært annerledes, sier Helge Ryggvik.
– I motsetning til mange andre land korrigerte ikke Norge sitt skatteregime oppover da oljeprisen føk i været på 2000-tallet. Blant andre Venezuela og Angola, og andre land med store oljereserver, skjønte at staten på grunn av den høye oljeprisen kom i en god forhandlingsposisjon overfor oljeselskapene.
Figur 1: Oljeprisutviklingen i nominelle (blå) og reelle (rød) tall fra 1987 til 2016.Kilde: Energy Information Administration and Bureau of Labor Statistics
– Politikere i flere andre land forsto – og utnyttet – det faktum at den vedvarende høye oljeprisen var en anledning for staten som eier av oljeressursene til å ta ut en større andel av overskuddet slik at det kommer staten til gode. Dermed valgte man å øke skattene for oljebransjen da oljeprisene stadig steg.
– I Norge brydde vi oss ikke om denne muligheten til merinntekt til fellesskapet fra oljeressursene våre. Kanskje oppfattet politikerne det slik at dette allerede var greit regulert gjennom Petroleumsskatteloven som kom i 1975. Slik jeg oppfatter det var politikere og samfunnet i den lange perioden vi hadde skyhøy oljepris så opptatte av de enorme summene som faktisk rant inn i Oljefondet at de glemte alle de titalls milliardene – og kanskje enda mer – man gikk glipp av ved å ha et for raust oljeskatteregime. Høyere skatter kunne trolig redusert investeringstempoet – og produksjonen. Det hadde vært bra, sier oljehistorikeren.
Han viser til at grunnrenteskatten – eller særskatten som den heter – har vært stabil i alle år, bortsett fra økningene som har kommet med samme antall prosent som selskapsskatten har sunket.
– Bortsett fra den ørlille korrigeringen i den såkalte «friinntekten» som den rødgrønne regjeringen foreslo og som ble støttet av alle på Stortinget unntatt Frp i 2013, har lite vært foretatt for at fellesskapet skal beholde mer av pengene fra selve oljeressursen, mener Ryggvik.
Dette forslaget om å stramme inn friinntekten med 2 prosentpoeng var fra den rødgrønne regjeringens hånd begrunnet med at friinntekten inntil da innebar en skjevhet i petroleumsskattesystemet som stimulerer for mye til investeringer i en periode da investeringene på sokkelen gikk til værs. Dette ble et problem for konkurranseutsatt fastlandsindustri. Regjeringen påpekte at oljeselskapene bar for liten del av risikoen ved investeringer på sokkelen, fellesskapet for mye.
– Selv om oljeselskapene laget et skikkelig rabalder og protesterte så høyt de kunne, holdt regjeringen og stortingsflertallet fast ved endringen. Det gjorde også den nye regjeringen etter at den tiltrådte etter valget samme høst, i 2013. Men mitt poeng er at denne innstrammingen var altfor liten, den var helt marginal. Og fremfor alt: Den kom alt for sent, sier Ryggvik.
– Et viktig poeng med det norske oljeskatteregimet er at det skal være stabilt og forutsigbart, strider ikke det mot din ide om å stramme det til når oljeprisen er høy?
– Selv om et oljeskatteregime bør være forutsigbart, betyr ikke det at det ikke skal kunne endres når forholdene rundt endrer seg. Og forholdene endret seg virkelig i og med at prisen på et fat olje økte fra 10-12 dollar til 120 dollar i løpet av mindre enn fire tiår. Oljelovene våre ble utarbeidet på 70-tallet og må kunne justeres som alt annet når det er fornuftig økonomisk. Her er for øvrig oljeindustrien minst konsekvent av alle: Nå ropes det om skatteletter.
Mye grunnrente har gått til utlandet
Ryggvik mener at unødvendig mye av overskuddet fra oljevirksomheten har havnet på utenlandske hender – særlig som følge av et for raust oljeskatteregime.
– På 1970-tallet ble mye fokus rettet mot de utenlandske oljeselskapene. De siste tiårene har de imidlertid holdt en lav profil. Det skyldes nok delvis at Statoil har dominert som operatør og dermed vært mest synlig. Det er like fullt slik at hvis man ser bort fra statens direkte eierandeler som nå administreres av Petoro, har de utenlandske oljeselskapenes eierskap vært stabilt på rundt 50 prosent fra 90-tallet og frem til i dag. Dermed har en tilsvarende andel av overskuddet også havnet hos dem.
– Så selv om de ikke har vært så synlige, har de utenlandske selskaper fått en stor andel av grunnrenten – det vil si fellesskapets verdier. Det kunne vært forhindret hvis våre politikere hadde sørget for å justere skattene noe da prisene gikk i været.
Leterefusjonen bidro til kostnadsøkning
– Leterefusjonsordningen ble vedtatt av et samlet Storting i 2004 med virkning fra 2005. Formålet var å stimulere og incentivere flere selskaper til letevirksomhet på norsk sokkel i en tid der det ble lett mindre enn før. Hvordan påvirket denne ordningen oljenæringen?
– Først vil jeg si at politikerne nok ikke forutså at leterefusjonsordningen ville bidra til å skru opp kostnadsnivået på norsk sokkel. Fordi det ble så mange aktører som plutselig skulle lete, gikk riggratene til himmels. Det var en internasjonal trend, men Norge helte bensin på bålet. I tillegg ble det kamp om gode folk. Det er en side av saken.
Ryggvik mener at ønsket om å få flere mindre aktører inn på norsk sokkel blant annet har sin bakgrunn i troen på at mindre selskaper kunne finne olje og drive mer effektivt og innovativt der de store selskapene sa takk for seg. Derfor ble det lagt til rette for at selskaper som ikke var i skatteposisjon – og som trengte likvide midler til letevirksomheten – kunne delta.
– Oljepolitikerne og byråkrater aksepterte med andre ord en markedsliberalistisk ide om at «smått er godt» og at små leteselskaper kan være mer innovative enn de store mastodontene med lange tradisjoner og vanetenking. Man ønsket mer konkurranse og ville derfor legge til rette for dette gjennom refusjonsordningen. Men her var myndighetene inkonsekvente: I forhold til ønsket om konkurranse er det absurd at man like etter – i 2007 – opphevet den viktigste konkurransen på norsk sokkel da Norsk Hydros oljeavdeling ble slått sammen med Statoil i 2007.
Høye lønninger og bonuser
Fra leterefusjonsordningen ble innført med virkning fra 2005, økte antallet leteselskap veldig. Skatteetaten skriver i sin pressemelding av 1. desember i 2009, da man offentligjorde den årlige oversikten over ilignet oljeskatt, at antall selskaper som driver sokkelvirksomhet i perioden 2004–2008 har vokst fra 44 til 72. «Den sterke veksten i antall selskaper må sees i sammenheng med at utvinningsselskaper i underskuddsposisjon har fått mulighet til å kreve årlig utbetaling av skatteverdien av lete/undersøkelsesutgifter.»
– Det betyr vel at politikernes strategi også var vellykket, de ønsket seg flere leteselskaper og fikk det?
– Ja. Politikerne fikk det som de planla. Men problemet var at mange av disse små leteselskapene som ble opprettet i Norge på grunn av leterefusjonsordningen manglet erfaring og kompetanse. Et av unntakene her var svenske Lundin Oil, som hadde med seg en del av geologiavdelingen til Statoil, og som var et selskap som var betydelig større enn mange av de andre små «oljemyggene». Og det var jo Lundin Oil – med sin kompetanse – som fant Johan Sverdrup-feltet. Men det blir likevel altfor enkelt å knytte dette funnet opp mot leterefusjonsordningen alene. Det er jo ikke slik at de oljeselskapene som allerede drev på sokkelen ville ha sluttet å lete hvis ikke leterefusjonen hadde blitt vedtatt i 2004. Her må det legges til at også Statoil hadde søkt på en blokk som var en del av dette feltet, så det var bare snakk om kort tid før Sverdrup-feltet ville ha blitt påvist av Statoil, mener Ryggvik.
– Teorien da denne statsstøtten ble innført gjennom leterefusjonsordningen var at man ville finne mye mer olje, og det ville samfunnet tjene på. Slik har det ikke gått, sier Ryggvik.
– Men å komme i posisjon til leterefusjonsordningen er i seg selv blitt en forretningside. De fleste «oljemyggene» drev og driver på rent spekulativt, slik jeg ser det. De har ikke funnet olje eller gass av særlig betydning, men har likevel mottatt statsstøtte i milliardklasse. Incentivet er følgende: Gjennom subsidiene fra staten – leterefusjonsordningen – har de kunnet operere med høye lønninger og ofte bonuser uten at de tjener noe som helst. Høye lønninger har særlig vært gitt til lederne, og mange av disse hadde også eierandeler. Et grelt eksempel på dette er North Energy.
Burde vært mer opptatt av haleproduksjon
Ryggvik mener det siden refusjonsordningen ble innført har vært for mye fokus på letevirksomhet og for lite på «haleproduksjon».
– På et tidspunkt der man burde ha investert penger for å sørge for at vi fikk ut mer olje fra eksisterende felt som allerede var i produksjon, fikk man et altfor stort fokus på spekulativ leting i områder der sannsynligheten var liten for å finne noe.
– Etter at leterefusjonsordningen ble innført, ble fokuset dessverre dratt vekk fra det å få mer ut av eksisterende oljefelt. Åm-utvalget «Økt utvinning på norsk kontinentalsokkelsokkel», som kom i 2010, er inne på noe av dette overfokuset på leting, forteller Ryggvik.
På tide å revurdere ordningen
Etter 11–12 års erfaring med leterefusjonsordningen mener Helge Ryggvik at tiden er overmoden for å revurdere ordningen.
– Det er ingen tvil om at deler av norsk oljevirksomhet får statsstøtte og er subsidiert, det må vi snart innrømme og diskutere politisk både i et økonomisk perspektiv og klimaperspektiv. Det er bare å ta en kikk på de årlige listene fra Skatteetaten der man presenterer «utlignet petroleumsskatt» fra det foregående år. Der kan du se hvor mange milliarder kroner enkeltselskaper til sammen har fått i subsidier.
– Jeg tror ikke alle er klar over at flere av dem som får utbetalt penger i forbindelse med leterefusjonsordningen er store utenlandske selskaper som har etablert en liten filial i Norge. Men jeg tror flere nå begynner å innse at dette lukter skatteplanlegging som er basert på et ekstremt lukrativt skatteregime. Som et leteselskap vet du at du er i posisjon til å få store subsidier fra staten. Derfor oppretter mange utenlandske selskaper kontorer i Norge med høye lønninger.
– Å sende milliarder ut av landet gjennom leterefusjonsordningen til norske filialer av utenlandske selskaper, bør ikke lengre være gangbar politikk, sier Ryggvik.
Oljehistorikeren peker på at flere av de norske leteselskapene har forsvunnet og blir kjøpt opp av andre. Han mener også at mye tyder på at flere vil gå konkurs på grunn av den kritiske perioden vi er inne i nå. Og når et leteselskap som har fått refusjonen utbetalt av staten i kontanter går konkurs, da har staten tapt pengene som ellers ville gått inn i Oljefondet.
– Det er helt nødvendig av flere årsaker å revurdere ordningen, både fordi vi reelt nærmer oss haleproduksjonsfasen på flere store felt der det heller bør dreie seg om å få ut olje på de feltene vi allerede er i gang med, men også på grunn av klimaspørsmålet.
– Produksjonen på norsk sokkel er på vei ned. Den nådde sin topp i 2004, og siden har den blitt mindre år for år. Oljeprisen er også veldig lav, og utsiktene til at den skal øke raskt er små, selv om oljeprisene i sin natur går noe opp og ned, sier han.
Figur 2: Historisk og forventet produksjon av olje, gass, NGL og kondensat i Norge1971-2020. Kilde: Oljedirektoratet.
– I en situasjon der oljeprisen er høy eller på god vei opp, ville det kanskje ha lønnet seg rent økonomisk å gi ekstra incentiver i håp om å finne mer olje, men siden vi snakker om en ikke-fornybar begrenset naturressurs, vil du på et eller annet tidspunkt ende opp med at summen det koster å lete vil være høyere enn det samfunnet vil få igjen for det. Jo flere som leter, jo mer koster det for staten som subsidiegarantist. Og jo mer olje som allerede er pumpet opp, jo mindre sannsynlig blir det at en finner noe.
– Det fungerer nesten som et åtselsdyr. Så lenge der er en ressurs, så vil det skapes en populasjon, flere og flere kommer til selv om ressursen blir mindre og mindre. Flere og flere blir avhengige av denne ressursen selv om den krymper. En dag vil det hele kollapse sammen med det døde dyret. Det er det stadiet vi nærmer oss nå når det gjelder norsk oljehistorie. I et slikt bilde faller hele rasjonalet for den skattefordelsordningen leterefusjonen innebærer. Rent ressursøkonomisk er ordningen gått ut på dato for lengst, sier Ryggvik.
Paris endrer oljenæringens framtid
– På hvilken måte er klimaspørsmålet relevant her?
– Dette spørsmålet har fått en ny dimensjon. I desember 2015 forpliktet Norge seg på en annen måte enn før, gjennom Paris-avtalen. Det er viktig å ta inn over seg at FNs klimapanel (IPCC) har endret fokus og ikke lengre bare vurderer klimaspørsmålet ut fra utslipp, men også ut fra såkalte «karbonreserver». IPCC vurderer klimamålsettingen ut fra hvor mye olje, gass og kull som kan – og ikke kan – brukes de neste tiårene. Det tar tid å regne ut hva det betyr at verdens ledere ble enige om å øke ambisjonene og arbeidet for et mål som tilsier maks 1,5 graders oppvarming og ikke 2 grader. Den nye målsettingen innebærer betraktelig mye mindre bruk av fossile brensler.
– Verden generelt har da egentlig gått inn på en avtale der alle skal løse problemene lokalt og i hvert enkelt land. Fra å håpe på at vi skulle få en globalt skatteregime i form av en internasjonal høy CO₂-pris, har det nå flyttet seg dit at ansvaret ligger på det enkelte land. Nå har hvert land et betydelig større ansvar for å ta tak i egne utslipp og redusere dem fra nå av, dette gjelder også Norge.
– Hvordan ser du på leterefusjonsordningen opp mot Paris-avtalen?
– Paris-avtalen gir enda mindre grunn til å subsidiere oljeleting i Arktis. At verden senket målet om maksimum økning i den globale temperaturen fra 2 grader til 1,5 grader vil få enorme konsekvenser over hele verden. I lys av dette felles målet vil den 23. konsesjonsrunden som nå kommer være det ultimate bruddet med de løftene Norge kom med i Paris. Regnskapet går ikke opp lengre, sier Ryggvik.
Arktis blir en internasjonal kamplinje
Ryggvik mener norsk oljeutvinning i Barentshavet vil være det fysiske beviset på at vi bryter våre internasjonale klimaforpliktelser.
– Jeg vil tro at Arktis blir en av kamplinjene i den internasjonale klimakampen. Det er nok derfor oljeindustrien prøver å definere Barentshavet bort fra begrepet «Arktis», som for eksempel Norsk olje og gass gjør i Stavanger Aftenblad i november 2015 der det heter at «Golfstrømmen gjør norsk Arktis fundamentalt forskjellig fra andre deler av Arktis.»
– I lys av 1,5-gradersmålet er det meningsløst å subsidiere mere leting gjennom skattesystemet. Mange av de selskapene vi ser vil inn i den 23. konsesjonsrunden kommer til å drive leting basert på subsidier fra den norske staten – i et område der man på grunn av klimamålsettingen i Paris ikke bør ta ut olje hvis man finner. Og per nå er denne oljen til overmål økonomisk ulønnsom. Hva som er oljeprisen om 15 år vet vi heller ikke noe om, så dette er også et enormt økonomisk sjansespill.
– Mener du at vi bør stenge ned hele den norske oljeproduksjonen?
– Nei. Gitt at vi har som målsetting å opprettholde aktivitet i oljenæringen, er det bedre økonomi i det å gi støtte til nøkkelmiljøer som ønsker å utvikle teknologier som gjør at vi kan få ut mer av feltene i Nordsjøen. Dette er rimeligere og mindre risikofylt både miljømessig og økonomisk, enn å gå løs på Barentshavet.
– Milliardene som nå skal sløses bort på å subsidiere leting i Barentshavet gjennom 23. konsesjonsrunde er dessuten mye bedre anvendt andre steder i verden. Norge kan investere forretningsmessig i solkraftverk, solparker, vindmøller og infrastruktur i Afrika og slik sikre seg en framtidig inntekt. Ved å prioritere slik, kan næringen komme i gang med omstillingen, sier Helge Ryggvik.
