Til tross for at forhandlingene gikk langt på overtid, og ikke formelt ble avsluttet før søndag 15. desember, kom ikke partene helt i mål på avgjørende punkter på COP25 i Madrid. Hvor sto striden, hvem tråkket på bremsen, og hvordan skal dette gå videre? Steffen Kallbekken har fulgt COP-konferansene tett i en årrekke – han var ikke fysisk til stede på COP25 i Madrid, men fulgte forhandlingene over nett.

2°C: – Hva har vært de viktigste sakene i år?

Steffen Kallbekken: – Det er først og fremst to temaer som har preget COP25. Det ene handler om at alle landene skal levere nye nasjonale bidrag neste år – og at man har forsøkt å få til en politisk erklæring som skal berede grunnen for det. Det andre har handlet om markedsmekanismene, det arbeidet man ikke kom i mål med på COP24 i Katowice i fjor. Begge har vært vanskelige å komme i mål med.

– Hvis vi tar den politiske erklæringen først: Hva handler dette om?

– I Paris-avtalen har partene forpliktet seg til å sette stadig mer ambisiøse mål. Samtidig er det opp til hvert enkelt land å faktisk gjennomføre denne innstrammingen. Skal det fungere, kreves det at partene kan stole på at også de andre er med på å dra lasset. Derfor har man forsøkt å bygge tillit, og legge press på de partene som sleper med beina. Hovedmålet var derfor å enes om en tilstrekkelig ambisiøs politisk erklæring som skulle berede grunnen for at de nye målene som vedtas neste år faktisk er ambisiøse nok.

– Hvordan gikk det?

– Erklæringen understreker behovet for økte utslippskutt, men uten å gi noen klar beskjed til verdens land om å øke ambisjonsnivået i de nasjonale bidragene. Det mest problematiske politiske signalet er likevel det dårlige forhandlingsklimaet og hvordan en rekke viktige land som USA, Australia, Brasil, India, Kina og Saudi-Arabia har holdt fast ved steile posisjoner i ulike spørsmål. Tilliten mellom landene er trolig lavere nå enn noen gang siden før møtet i Paris i 2015. FNs generalsektretær António Guterres sier rett fram at han er skuffet over resultatet fra COP25.

Ekspertintervjuet

Navn: Steffen Kallbekken
Stilling: Forskningsleder ved CICERO senter for klimaforskning
Aktuell: Har forsket på internasjonale klimaforhandlinger. Var selv ikke til stede i Madrid, men fulgte forhandlingene under COP25-møtet i Madrid nøye.

Uansett: Dette arbeidet gikk trått, og har gjort det lenge. Vi så det allerede på FNs klimakonferanse i New York i september. Da hadde mange jobbet for – og det var også ventet – at Kina skulle komme med nye og mer ambisiøse løfter. Det skjedde ikke. Det har i det hele tatt vært tynt med klimapolitiske nyheter i Madrid under COP25. Med ett viktig unntak: «European Green Deal».

– Og markedsmekanismene?

–Som i Katowice i fjor kom man ikke i mål i år heller. Det var skuffende, for dette var det viktigste temaet under selve forhandlingene. Dette handler om å etablere et internasjonalt kvotemarked, slik at land kan kjøpe og selge utslippskvoter eller for eksempel andeler av fornybar energi, og reglene for det.

Det sentrale er om disse mekanismene faktisk fører til utslippskutt. Et stridsspørsmål har for eksempel dreiet seg om såkalt dobbelttelling. For eksempel dersom et land oppnår kutt ved å bevare regnskog, og regner det inn i sitt utslippsregnskap. Dersom de tjener opp kvoter ved den samme regnskogbevaringen og selger dem, vil et annet land kunne bruke kvoten til å slippe ut mer klimagasser. Dermed «telles» det samme utslippskuttet to ganger – første gangen på regnskapet til regnskoglandet, og andre gang når et annet land kjøper kvoten for å slippe ut mer i sitt hjemland.

– Hvilke land var det som stakk kjepper i hjulene her?

– De fleste landene samlet seg om en posisjon som ønsket et strengt regelverk som unngikk dobbelttelling og sikret miljø og klima. Men spesielt Brasil, Australia, Saudi-Arabia og enkelte andre land gikk i stedet inn for et regelverk som ikke ville hatt tilstrekkelig effekt.

– For eksempel?

– I praksis handler mye av motstanden om hva som skal skje med dagens kvotesystem, de såkalte «grønne utviklingsmekanismene», eller CDM, en etterlevning av Kyoto-protokollen, der man kunne tjene opp utslippskvoter i ett land ved å investere i tiltak som skulle gi utslippskutt i et annet. Mange land sitter på store kvoteoverskudd fra disse mekanismene som de helst vil ha uttelling for i et fremtidig system. Blant annet Brasil, India, Kina og Australia. Problemet med en god del av disse CDM-kredittene er at de ikke innebærer reelle utslippskutt.

– Så det ble ikke noe endelig vedtak her. Hva betyr det for fremdriften?

– Det er absolutt problematisk. I 2020 skal altså landene rapportere inn nye klimamål. Da er det for mange viktig å forholde seg til disse markedsmekanismene. Rike land, som Japan, er helt avhengige av å kjøpe billige kvoter fra fattige land for å nå utslippsmålene sine. For mange fattige land er det viktig å vite hvor stor inntektsstrøm man kan vente seg fra salg av utslippskvoter. Uten at reglene for dette er på plass, vet de ikke hva de har å forholde seg til. Da risikerer vi at de melder inn mindre ambisiøse klimamål.

Men i tillegg handler dette igjen om tilliten til systemet, om evnen til å komme til enighet – det er alltid uheldig når man ikke gjør det. Når det er sagt: Det var bedre at man utsatte det denne gangen enn at man endte opp med et svakt system som kunne undergravd klimaeffekten av Paris-avtalen.

– Et annet tilbakevendende stridsspørsmål er «tap og skade». Hva innebærer det, og hvorfor er det så vanskelig?

– Dette handler om hvordan vi skal håndtere tap og skade som følger av klimaendringer i et gitt land, og som går ut over det landet klarer å tilpasse seg. Det er de største og rikeste landene som har stått bak de største utslippene, mens mange fattige land er dårlig rustet til å tilpasse seg slike skader. Derfor har man ønsket å revidere mekanismen for tap og skade – blant annet for å se på spørsmålet om hvem som skal dekke utgiftene for slike klimaskader og -tap som påløper i fattige land som i liten grad er ansvarlig for det selv.

Dette er blitt en klassisk nord-sør-konflikt. De små landene står på barrikadene og vil utvide mekanismene. De rike, med USA i spissen, holder igjen. Spesielt USA er opptatt på grensen til det paranoide av at dette ikke skal resultere i noen krav om kompensasjon. Altså at fattigere og mindre land ikke skal kunne lovlig avkreve penger fra de store og rike fordi klimaendringene skaper problemer for dem. Dette har gjort det svært vanskelig å komme i land her. Kompromisset de kom fram til innebærer at det åpnes for finansiering, men uten klare formuleringer om hvem som skal bidra med denne finansieringen.

– Du nevner USA, som altså har annonsert at de trekker seg fra Paris-avtalen med virkning fra neste år. Hvorfor legger de da så mye prestisje og energi i dette punktet?

– Det er det nok to grunner til. For det første – dersom det kommer en ny president der til neste år, er det ikke usannsynlig at landet ønsker seg inn i Paris-avtalen igjen. Men det er nok også en frykt for at dette rent juridisk kan skape problemer for dem i fremtiden – enten de er part i Paris-avtalen eller ikke.

– Alt i alt betyr dette at mye må tas på COP26 neste år, i november 2020, en ukes tid etter presidentvalget i USA. Kan du gi oss et inntrykk av hvor mye som står på spill da?

– Neste år er spesielt viktig på grunn av de nye nasjonale klimamålene som skal meldes inn. En avgjørende rolle for presidentskapet da vil være å sikre at disse målene blir så ambisiøse som mulig. Nå må de i tillegg bruke verdifull tid og politisk oppmerksomhet på å prøve å løse flokene knyttet til markedsmekanismer.

– Til slutt: COP25 fikk jo en trang fødsel – først skulle Brasil arrangere, før president Bolsonaro trakk landet som arrangør for ett år siden. Chile overtok, men uro i Santiago gjorde at konferansen en måned før åpning måtte flyttes til Spania og Madrid. Hadde all turbulensen noe å si for prosessene eller utfallet?

– Det er vanskelig å si. Det har utvilsomt lagt press på arrangørene, som på imponerende kort tid har klart å få det hele på plass i Madrid. Det er jo en prosess som normalt har tatt minst ett år. Men det som har vært av utfordringer i så måte har handlet om praktiske løsninger og logistikk. Selve det politiske arbeidet med COP25 har det vært kontinuitet i, siden Chile fortsatt har beholdt presidentskapet. Til tross for uro og flytting startet derfor ikke forberedelsene på null da konferansen ble flyttet til Madrid.