COP24 i Katowice er over, men har noen grunn til å juble over det? I så fall, hvem? Guri Bang fra CICERO oppsummerer og vurderer utfallet.
Hopp for COP: Klimatoppmøtets president Michal Kurtyka feirer avtalen i Katowice.
– Innfridde møtet?
– Ja og nei. På den positive siden: Det var viktig at forhandlerne klarte å komme til enighet om regelboken. Skal partene lykkes med å iverksette Paris-avtalen i 2020 som jo er planen, var det et helt nødvendig skritt. Regelboken er nå i all hovedsak på plass. Og dermed kan det internasjonale klimasamarbeidet fortsette.
– Det var vel kanskje det viktigste målet?
– Ja, det er viktig å få frem. Det er et lite skritt i de lange forhandlingene som antakelig vil pågå i flere år til før Paris-avtalen virker etter intensjonen.
Samtidig er det viktig å huske at uansett hvor bra den internasjonale avtalen blir, er hele kjernen i Paris-avtalen at politikkutviklingen skal skje på nasjonalt nivå. Det er landene som skal komme i gang med nasjonal klimapolitikk som skal være effektiv og øke i ambisjon over tid. Det er først når man har fått til det at Paris-avtalen vil virke på lang sikt.
Ingen «velkommen» til IPCC-rapporten
– Hva var negativt på COP24?
– Først og fremst mottakelsen 1,5-graders-rapporten fikk. Men også Talanoa-dialogen innfridde ikke helt.
– 1,5-gradersrapporten var det mye ståk om tidlig i konferansen. Fortell.
– Dette var en rapport som ble bestilt av partene i FNs Klimakonvensjon under toppmøtet i Paris, da avtalen ble forhandlet frem. Klimaforskere verden over har gjort en stor jobb med å produsere all forskningen som er gått inn i rapporten. IPCC har så summert og vurdert hva forskningen sier om konsekvensene av 1,5 graders oppvarming, hva som er de sterkeste driverne av klimaendringene, og risiko forbundet med temperaturøkningen.
Denne rapporten ble presentert for deltakerne på COP24, og et veldig stort flertall ville «ønske velkommen» rapporten som et viktig beslutningsgrunnlag i forhandlingene. Men fire land – USA, Saudi Arabia, Russland og Kuwait – gikk ikke med på den formuleringen. De ville bare «notere» seg den.
Utsatt til neste runde
– Og da ble det bråk, selv om det dreide seg om et lite mindretall?
– Ja, ettersom klimaforhandlingene skjer gjennom en konsensus-prosess hvor alle land må være enig før et vedtak er gyldig ble det vanskelig å forankre rapporten inn i forhandlingsprosessen som et beslutningsgrunnlag. Og det var jo i utgangspunktet meningen. Mange av de mest sårbare landene ble opprørt over at de fire landene ikke ville ønske rapporten velkommen. Det endte med en utsettelse til neste runde i forhandlingene av hvorvidt rapporten kan komme inn som en del av beslutningsgrunnlaget. Denne diskusjonen skapte en del bruduljer i Katowice.
Men i tillegg var dette også et negativt signal fra noen viktige land, spesielt USA. Når en så viktig aktør i forhandlingene som USA ikke ønsker velkommen mer kunnskap om effekten av temperaturøkning, da blir det vanskelig å bruke denne samme forskningen som et grunnlag for den videre ambisjonsøkningen.
– Altså at landene fra 2020 skal melde inn hvordan de skal kutte utslippene sine enda mer. Hvorfor er den rapporten så viktig for det?
– Ambisjonsøkningen er en viktig del av Paris-avtalen, hvor intensjonen er at landene skal melde inn stadig sterkere nasjonale bidrag hvert femte år. Det kan bli krevende å få i gang denne dynamikken dersom de største utslipperne ikke deltar. Det var på forhånd forventninger om at denne rapporten kunne bidra til å legge press på partene, men de forventningene fikk et skudd for baugen av den mottakelsen 1,5-gradersrapporten fikk.
Uklar Talanoa-konklusjon
– Og så nevnte du Talanoa-dialogen. Hva var det som ikke innfridde helt der?
– Talanoa-dialogen var en helt ny, eksperimentell dialogform i disse forhandlingene, og det var usikkert hva man egentlig så for seg skulle komme ut av det. Dermed var det også ulike forventninger.
Noen hadde forventninger om at dialogen skulle fungere som en oppmuntring til at landene skulle gjøre opp status for hvor god framdrift de har i forhold til å nå sine klimamål, og dermed spille inn i framtidas såkalte global stocktakesom skal finne sted hvert femte år fra 2023. Hovedspørsmålene i dialogen var: Hvor står vi, hvor skal vi, og hvordan kommer vi dit. I etterkant er det klart at det råder noe usikkerhet om hvordan man skal ta konklusjonene fra Talanoa-dialogen videre i forhandlingene.
Kinesisk snuoperasjon
– Ut fra nyhetsrapportene, virket det som om alt var fastlåst frem til de siste par dagene. Da løsnet Kina litt på kravene, og fikk sammen med EU og det polske presidentskapet hamret ut et utkast. Men hva var det Kina var så steile på først?
– Det gjaldt spesielt at regelboka skulle ha egne regler for utviklingsland for rapportering av utslipp og formen på de nye nasjonale bidragene, også kalt NDC. Dette standpunktet har Kina og ande utviklingsland stått på helt siden like etter Paris-avtalen ble signert. En av nyvinningene i Paris-avtalen var nettopp å gå bort fra en slik todeling av forventninger og krav til utviklingsland og industrialiserte land som man hadde under Kyoto-protokollen.
Denne todelingen var en av hovedgrunnene til at Kyotoprotokollen mislyktes. Kravet om en todelt regelbok dukket opp i forhandlingsrundene etter Paris, og Kina og andre utviklingsland, de såkalte G77, har stått på for denne posisjonen helt frem til siste uken av forhandlingene i Polen. Kinas aksept av en felles regelbok var et langt skritt frem i prosessen, og sikret enighet om regelboka i Katowice.
Verden er ikke som i Paris
– USA, da? Bortsett fra at de var med på å sabotere starten?
– Mitt inntrykk var vel at USA ble opplevd som en konstruktiv aktør når det gjaldt tekniske forhandlinger om regelboken. Der holdt den amerikanske forhandlingsdelegasjonen fast ved de samme posisjonene de har hatt i mange år, for eksempel når det gjaldt rapportering og innsyn i framdrift. Men i diskusjonen om ambisjonsøkning har USA inntatt en helt annen posisjon enn i Paris-forhandlingene. USA var også mer eller mindre fraværende i Talanoa-dialogen. Dette er en annen rolle enn USA spilte da Obama var president. I Katowice tok USA definitivt ingen lederrolle, og dette påvirket forhandlingsdynamikken.
– Men dette med å «notere» seg en viktig spesialrapport fra IPCC – merker vi en dreining i mer forskningsfiendtlig retning?
– Trump-administrasjonen har inntatt en tydelig klimaskeptisk holdning. Det er klart. Når det gjelder for eksempel Saudi Arabias holdning, er dette et velkjent omkved. «Vi må ha mer forskning, vi vet ikke nok», og så videre. Det handler vel først og fremst om uthaling og lite annet.
Klimaforhandlinger krever lederskap
– Andre land, da? Noen flere som stakk kjepper i hjulene?
– I diskusjonen om karbon-markedet hadde Brasil noen innsigelser som førte til at partene ikke kom til enighet. Hovedpoenget til Brasil dreide seg om hvordan man skal telle «offsets», eller kvoter, om du vil. Altså om regler for hvordan markedet skal fungere. Uenigheten i Katowice betyr at forhandlingene om reglene for karbonmarkedet må skyves frem i tid og fortsette i neste runde. Kanskje tar det flere år før vi vet hvordan det globale karbonmarkedet vil se ut.
Utover det, er det viktig å merke seg at de store aktørene – de største landene, de største utslipperne – har veldig viktige roller. Når de forandrer posisjoner, får det konsekvenser.
– Men er forhandlingene også avhengige av at noen av akkurat disse tar føringen?
– Ja, det er vanskelig å se for seg at det er mulig å komme til konsensusvedtak uten at disse nøkkelaktørene er involvert. Derfor blir det interessant å se hvordan dynamikken mellom de store landene utvikler seg frem mot 2020 når landene skal melde inn nye, mer ambisiøse målsetninger.
– Neste COP begynner om et snaut år – hva står på spill da?
– En del av regelboken er altså ikke vedtatt: nemlig reglene for det globale karbonmarkedet. Og så begynner arbeidet med å fastsette nye nasjonale bidrag. EU har vært ute og sagt at de er klare til å øke sine ambisjoner, det samme har Norge sagt. EU ønsker å gå foran og få med seg andre land mot økte ambisjoner. Økning av ambisjoner for de nasjonale bidragene vil være en viktig del av forhandlingene fremover. Som generalsekretær António Guterres sa: «From now on, my five priorities will be: ambition, ambition, ambition, ambition and ambition».
Det er vanskelig å se USAs utmelding av FNs klimakonvensjon og annet internasjonalt samarbeid som noe annet enn selvskading, sier klimaforsker Steffen Kallbekken. Han tror ikke andre land vil følge etter.
Global gjennomsnittstemperatur for årene 2023-25 vil sannsynligvis overskride 1,5 °C over førindustriell tid. Det er første gang et snitt over tre år passerer 1,5-grensen.
