En viktig del av norsk klimapolitikk går ut på å betale utviklingsland for å la regnskogen stå. Men fungerer det?
Kvegdrift er en viktig drivkraft bak avskoging av regnskogen i Brasil.
REDD+ er et av virkemidlene under FNs klimakonvensjon som brukes for å bevare regnskog, og som støttes av de norske regnskogmilliardene. Det har imidlertid fått kritikk på hjemmebane av Riksrevisjonen, og preges nå av usikkerhet når avskogingskrefter fosser frem i Brasilog andre regnskogland. Men hva går REDD+ egentlig ut på, hvor godt har det fungert, og hva skjer med det nå? Vi spør Erlend A. T. Hermansen i CICERO.
2°C:– Helt kort: Hva er REDD+?
Erlend A. T. Hermansen:– Det er et virkemiddel for å redusere avskoging og skogdegradering i utviklingsland. Ordningen går ut på å betale disse landene penger for å la skogen stå. Hensikten er å unngå at regnskogen blir hugget, ofte av kommersielle hensyn. For eksempel for å gjøre plass til plantasjer, beitemark og gruvedrift.
– Hvordan ble programmet til?
– Spiren til REDD+ ble utarbeidet av en allianse mellom amerikanske skogforskere og miljøbevegelsen i Brasil. De foreslo i 2003 en kompensasjonsordning for å få bukt med tropisk avskoging.
Slike ordninger hadde blitt foreslått før, men snublet ofte i samme problem. Hvis et land forplikter seg til å la skog stå mot betaling fra et annet land, kan det oppstå gnisninger med tanke på suverenitet i mottakerlandene. Derfor var det også motstand mot å innlemme slike ordninger som del av de fleksible løsningene i Kyoto-avtalen.
Fikk raskt støtte
– Forslaget som ble til REDD+ fikk imidlertid ganske raskt støtte. Dels fordi det kom på et tidspunkt der avskogingen i Brasil, som har verdens største regnskog, var rekordhøy. Det var en gryende erkjennelse av at man måtte redde verdens regnskoger for å redde klimaet. Stern-rapporten i 2006 og rapportene fra FNs klimapanel rundt samme tiden spilte viktige roller. Det hjalp også at regjeringen Stoltenberg i 2007 lanserte regnskog-milliardene. Og ikke minst: REDD+ omgår i større grad suverenitetsproblemet ved såkalt «hands-off»-tilnærming: Landene skal velge sine egne tiltak. Giverland skal ikke instruere eller styre. Det er først når man kan vise til resultater at man får betalt.
– Hva slags status har det i dag?
– REDD+ er ett av forhandlingssporene i klimaforhandlingene som har gått ganske bra. Litt av grunnen er at vi ser tydelig at vi må redde regnskogen hvis vi skal nå klimamålene. I tillegg er det en måte å fordele penger mellom giver- og mottakerland som faktisk bidrar til klimatiltak. Det er også blitt innlemmet i Paris-avtalen, der man nå holder på med å meisle ut et mer detaljert regelverk. På COP-møtet i Polen i desember, skal man også forhandle om regler for REDD+.
Et viktig spørsmål som også angår Paris-avtalen, er om REDD+ skal bli en del av karbonhandel over landegrensene. At for eksempel Norge da kan kjøpe skog i Brasil for å kjøpe seg fri fra utslipp hjemme. I dag er det ikke slik. Og det er et viktig poeng: Alt Norge gjør i dag med REDD+ er noe vi gjør på toppen av vårt eget utslippsregnskap. Hvis Brasil får ned avskogingen, teller det positivt på deres utslippsregnskap. Det kan endre seg om REDD+ blir en del av karbonhandelen. Og da blir det nye diskusjoner om suverenitet.
– Norge er ingen lilleputt
– Hvorfor er det da blitt en så viktig hjørnestein akkurat for Norges klimapolitikk?
– Det er mange grunner til det. REDD+ er for det første i tråd med den klassiske norske tankegangen om global kostnadseffektivitet: Klimaproblemet er globalt, og det er derfor et poeng å få mest mulig kutt per krone. Norge har dessuten stort sett alltid hatt en internasjonalt orientert klimapolitikk, og REDD+ passer fint inn i dette bildet. Det norske regnskogsinitiativet er også en del av de tverrpolitiske klimaforlikene fra 2008 og 2012. Norges regnskogsatsing er faktisk den største av sitt slag i verden. Vi står i dag for rundt halvparten av de globale midlene til REDD+, så vi er ingen lilleputt der. Vi har ganske mye vi skulle ha sagt i de forhandlingene.
Historien bak er at Regnskogfondet og Naturvernforbundet høsten 2007 foreslo å bruke seks milliarder årlig på å redde regnskog som klimatiltak. Fra de foreslo det til Jens Stoltenberg annonserte den norske regnskogsatsingen, tok det om lag to og en halv måned. Det er rekord i klimapolitikk på tre måter: For det første fikk forslagsstillerne utrolig raskt gjennomslag, for det andre ble dette altså det største regnskogsinitiativet i verden, og for det tredje er dette det største klimapolitiske enkelttiltaket Norge gjennomfører.
Det hadde sannsynligvis ikke skjedd uten initiativet fra miljøbevegelsen. Det var også viktig at spesielt Regnskogfondet hadde samarbeidet med organisasjoner i regnskogland siden 1989. De hadde kompetanse og nettverk, og kunne koble den norske innsatsen sammen med pågående prosesser i andre land, og da spesielt i Brasil.
– Avskogingskreftene lurer
– Men nå bekymrer mange seg igjen for regnskogen, blant annet på grunn av hva som skjer i Brasil. Hva betyr det for REDD+? Hva skjer med programmet i Brasil, og hvordan står det til i andre land?
– For å ta det siste først: Norge har til nå gitt resultatbaserte utbetalinger til tre land: Brasil, Guyana og Colombia. Men avskogingskreftene lurer overalt. I Colombia, for eksempel har presset økt. Da geriljabevegelsen FARC opererte, turte ikke avskogingskreftene å gå inn i bestemte områder av regnskogen. Men da FARC flyttet ut fra regnskogen, sto avskogingskreftene klare.
Andre steder igjen, som i Indonesia, er det brukt mye ressurser på å bygge opp kapasitet for å bli mottaker av midler. Det betyr blant annet systemer for å måle, rapportere og verifisere. Det var nettopp på dette området Brasil sto i en særstilling – de hadde kommet langt i å overvåke bruk av regnskogen allerede da programmet kom.
Snudd på hodet
– Og hva skjer der nå?
– Brasil har vært – og er fortsatt – det viktigste samarbeidslandet. Prosjektet fikk også en flying start der for drøyt ti år siden. Men det er viktig å huske på at det skjedde først og fremst fordi det politiske klimaet var så gunstig akkurat da. Brasil hadde en sterk miljøbevegelse, med gode allianser til toppolitikken. Og det var politisk vilje på toppen til til å gjøre noe med avskogingen. Fra 2005 og en tiårs-periode fremover så vi veldig positive resultater, men det har flatet ut ettersom det politiske klimaet har forverret seg.
Og nå er alt nærmest snudd på hodet sammenliknet med da Norge inngikk skogsamarbeidet med Brasil. Presidenten fra den tiden, Lula, sitter inne for korrupsjon. Brasil har opplevd en tøff periode økonomisk, det har vært store endringer i parlamentet og landbruksbusinessen er på offensiven. På toppen av det hele har altså en ny president, Bolsonaro, kommet surfende inn på en bølge av høyrepopulisme. Dette er ikke godt nytt for norsk regnskogpolitikk. Det skal en del til for at de norske pengene kan demme opp for de sterke kommersielle interessene som nå ønsker mer regnskogland å utfolde seg på. Skal vi lykkes, må vi alliere oss med andre land, legge press gjennom handelsavtaler, kreve avskogingsfrie forsyningskjeder og så videre.
Krever dokumentasjon
– Ideelt sett, hvordan skal REDD+ fungere? Hvem betaler, hvem blir betalt, hvem bestemmer?
– Helt enkelt handler dette altså om å betale for å la regnskog stå. Det er en såkalt resultatbasert ordning: Regnskoglandene må dokumentere at de har latt skogen stå, eller hogger mindre enn før, for å få penger. Det var dette grepet som var noe av det mest innovative med REDD+.
– Men hvordan foregår den dokumentasjonen? Hvordan beviser du at du ikke har gjort noe?
– Da må de sammenlikne den faktiske utviklingen med en såkalt referansebane. Altså et mål på hva man antar ville skjedd hvis de ikke hadde gjort noe for å stoppe avskogingen. Hvis landet avviker negativt, altså hvis det i løpet av en gitt periode faktisk beholder mer regnskog enn det ville gjort ifølge referansebanen, får det betalt.
– Det høres jo greit ut.
– Ja, men i praksis er det ikke alltid så enkelt. En av utfordringene er hvordan man kalkulerer referansebanen. Et slikt regnestykke bygger på flere forutsetninger. Ulike land har også helt ulike utgangspunkt, og det må man ta høyde for. I Brasil har det for eksempel over tid vært mye avskoging, det toppet seg i 2004, og har siden vist en nedadgående trend. Der ønsker man med andre ord å bruke slike virkemidler for å endre praksisen. I Guyana er det helt annerledes. Der har regnskogen stort sett få stå, men det er økende press fra aktiviteter som ville kunne øke avskoging, slik som gruvevirksomhet. Der ønsker man med andre ord å opprettholde den gode praksisen man har hatt før. REDD+, skal være et universelt tiltak, men det finnes ingen universell metodikk, og det er utfordrende.
– Skyr ingen midler
– Men det høres jo ut som et enkelt regnestykke: Hvis regnskoglandene tjener X antall kroner på å hogge regnskog, trenger vi bare betale litt mer for at de lar den stå? Litt som om noen betalte Norge for å la oljen ligge?
– Hvis det var én aktør som bestemte alt, kunne det kanskje fungert sånn. Men virkeligheten er alltid mer komplisert. I Brasil har du for eksempel sterke krefter som ønsker mer av aktiviteter som vanligvis medfører avskoging. Soya og kveg er viktige deler av økonomien i landet. Mye av avskogingen er også ulovlig, med profesjonelle kriminelle aktører som ikke skyr noen midler.
Kontroll med avskogingen kan derfor være både vanskelig og farlig. I Guyana er det mer et spørsmål om hvordan man kan hindre å åpne for mer utvinning av metaller og mineraler, som er den viktigste årsaken til avskoging der. Så har du også ulike forhold med hvem som eier skogen, hvilke rettigheter og hvem som har dem, hvilke selskaper som er involvert, og så videre. Det er ikke gitt at ett policy-instrument som REDD+ alltid er like egnet til å demme opp for hver enkelt av disse driverne.
Vanskelig å vise årsakssammenheng
– Hva sier forskningen, da? Fungerer REDD+?
– REDD+ har mest sannsynlig en positiv innvirkning i arbeidet med å få bukt med avskogingen. De beste resultatene kan Brasil vise til. Landet var allerede i gang med å bremse avskogingen da REDD+ ble satt i gang. Da de norske pengene kom inn i Brasils Amazonasfond, bidro de med høy sannsynlighet positivt. Vi kan vise til at Norge har betalt X antall kroner til ulike land, og at disse landene har spart Y antall hektar regnskog. I den grad kan vi si at det fungerer.
Men dette er veldig vanskelig å bevise kausalt. Altså – vi kan ikke si med sikkerhet at nedgangen kom på grunn av så og så mange norske skattekroner. Vi klarer ikke å skille pengevariabelen fra de andre variablene som bidrar. Også fordi penger i seg selv ikke er sterkt nok insentiv. Å redde regnskogen krever politiske tiltak, at lovverket håndheves, og så videre. Noen av pengene Amazonasfondet har brukt, har for eksempel gått nettopp til sterkere håndheving av lovverket.
I Brasil har summen av virkemidlene hatt en positiv effekt. Men nøyaktig hvor stor effekten er per regnskogkrone, lar seg ikke måle. Dette er samtidig en utfordring for giverland. For i Norge er vi avhengig av å kunne vise mest mulig konkrete resultater for å opprettholde legitimiteten til regnskogsatsingen.
– Skal ikke blande seg for mye
– Men hvor nøyaktig sammenheng må vi se mellom penger brukt og trær spart for at vi skal fortsette å betale?
– Det er et av de store spørsmålene: Holder det at avskogingen går ned, og at vi belønner landene i etterkant? Eller burde vi heller tenke på det slik at vi kjøper x antall tonn CO2 som ellers ville blitt sluppet ut? Hvis vi kjøper et produkt, må vi vite at det er sammenheng mellom det vi betaler og det vi får igjen.
Samtidig, og som jeg nevnte i starten: Litt av poenget med REDD+ er at giverne ikke blander seg for mye. Hands off. Det er opp til Brasil å få resultater, Norge skal ikke gå inn og styre. Får de resultater, får de betalt. Kan de ikke vise til resultater, beholder Norge pengene. Men skal REDD+ innlemmes som en del av et karbonmarked, vil det stille andre krav til ordningen. Dette er noe av det landene skal diskutere på klimatoppmøtet i Polen i desember, regelboka for REDD+.
Kritikk fra Riksrevisjonen
– Fikk ikke ordningen også kritikk av Riksrevisjonen?
– Jo. Men det handlet ikke primært om hvorvidt visse resultater er oppnådd eller ikke, men mer om den norske forvaltningen av regnskogsinitiativet. Det er en risiko at vi ikke har fått flere land med oss i ordningen. Og det er avdekket misligheter i risikohåndteringen i regnskogsinitiativet. Riksrevisjonen kom med skarp kritikk om noen slike forhold, men deler av kritikken bestrides av Klima- og miljødepartementet, som forvalter ordningen.
Man kan nok anta at noe av kritikken er berettiget, men det må samtidig sies at dette er et enormt prosjekt. Det er svært komplekst og involverer stor risiko. Dels også fordi vi samarbeider med land som har svake og til dels korrupte styresett. Sett i forhold til dette, er det nesten overraskende at det ikke har dukket opp mer misligheter.
Vi styrer fortsatt mot 2,6 graders oppvarming, men endelig er det noen som skryter av Norges klimamål: Climate Action Tracker gir oss pluss i margen. Les også om oljeboom i Sør-Amerika, sikkerhetstrusler på Island, ekstremvær i Asia og metanpolitikk i trøbbel.
