2°C: – Hva er FNs klimakonvensjon? Og hvorfor ble den til?

Christina Voigt: – For å ta det siste først: Vi vet jo alle at klimaendringer er et globalt problem. Klimaendringer påvirker oss alle, og det kan bare løses ved at alle land gjør noe med klimagassutslippene sine. Derfor bestemte FN for nesten 30 år siden at vi trengte en global avtale mellom nesten alle verdens land. Dermed ble FNs rammekonvensjon om klimaendring, eller bare Klimakonvensjonen, til i 1992, og den trådte i kraft i 1994.

Klimakonvensjonen er en internasjonal avtale mellom nesten alle verdens land – den har per i dag 197 medlemsland. Den fastslår at man er enige om at klimautfordringene er et globalt problem, at alle må gjøre noe, og at vi må løse spørsmålet om hvem som skal betale for å redusere klimagassutslippene. Og egentlig ikke så mye mer, selve avtalen er nokså overordnet og vag. Den erkjenner at vi har et problem, men bidrar ikke i seg selv til å løse problemet. Derfor fikk vi noen år senere en mer spesifikk protokoll til avtalen – Kyotoprotokollen.

Kyoto-avtalen

– OK. Hva er Kyoto-avtalen?

– Kyoto-avtalen er en avtale som kom i 1997, og den var mer konkret i hvordan man skulle oppnå kutt i utslippene. Der ble alle de såkalt industrialiserte landene, eller verdens rike land, enige om å kutte sine utslipp i noen prosent. Ikke spesielt mye, men noen få prosent. U-landene, derimot, hadde ingen konkrete forpliktelser.

– Hvorfor skulle ikke U-landene ha noen forpliktelser?

– Den historien begynte under det første partsmøtet under klimakonvensjonen – altså det første forhandlingsmøte til medlemslandene – i 1995 i Berlin. På det møtet var tankegangen sterkt preget av at klimaproblemet var skapt av de landene som hadde hatt de høyeste utslippene gjennom historien, altså enkelt sagt de rikeste landene. Derfor «bør industrilandene gå foran i arbeidet med å bekjempe klimaendring og skadevirkningene derav», som det står svart på hvitt i klimakonvensjonens artikkel 3.  

Vi snakker med

Christina Voigt, Professor ved Institutt for offentlig rett, Universitetet i Oslo og ekspert i internasjonal miljørett

I lys av det var det helt naturlig at første mandat for ny protokoll bare ble en forlengelse av den bestemmelsen. Da ble man enige om at i den nye protokollen skal ingen plikter pålegges u-land, mens i-land skulle ha konkrete, tallfestede forpliktelser.

– Men den løste heller ikke problemet?

– Det ble klart at Kyoto-avtalen ikke kom til å være noe effektivt instrument. Vi hadde en klimakonvensjon fra 1992 som gjaldt globalt, men var vag og uforpliktende. Kyoto-avtalen var mer konkret, men bare forpliktende for i-land. Og nettopp det med at u-land slapp forpliktelser var urettferdig, mente noen – for eksempel USA. De valgte å stå utenfor. De landene som sluttet seg til Kyoto-avtalen, og forpliktet seg til utslippskutt, sto bare for rundt 20 prosent av de totale utslippene globalt.

Derfor begynte man allerede i forbindelse med klimatoppmøtet i 2009 i København å jobbe for en ny global avtale som ga konkrete forpliktelser til alle land. Man kom på ingen måte i mål i København, men forhandlingene fortsatte. Man kom et viktig steg videre i Durban i 2011, og så forhandlet man altså i mer enn fire år, frem til klimatoppmøtet i Paris i 2015.

Paris-avtalen

– Og da fikk vi Paris-avtalen. Hva er det som er så spesielt med den?

– Hele poenget med Paris-avtalen er at den omfatter alle landene, og at alle skal bidra for å kutte utslipp. Den er rettslig bindende for de landene som har undertegnet og ratifisert den – per i dag 186 land pluss EU som helhet. Landene som har forpliktet seg under avtalen, skal legge frem nasjonale klimaplaner hvert femte år. Dette kalles nasjonalt bestemte bidrag, og disse er det landene selv som bestemmer. Men avtalen fastslår at hver gang de legges frem, skal de være bedre, strengere og ha høyere ambisjonsnivå enn tidligere mål. Samtidig har alle medlemsland forpliktet seg til stor grad av åpenhet når det gjelder gjennomføring og oppnåelse av sine nasjonale klimabidrag. Dette skjer gjennom rapporter som land skal legge frem annet hvert år, og som gjennomgås av uavhengige eksperter. Disse rapportene kommer til å offentliggjøres. På denne måten kan alle få innsyn i hva hvert eneste land gjør.

Hva er COP?

– Du nevnte partskonferanser – da snakker du om det som alle kaller COP?

– Ja, det også. COP – engelsk forkortelse for Conference of the parties – er partsmøter som finner sted hvert år i to uker på slutten av året. Det er beslutningsorganet under klimakonvensjonen, ofte omtalt som klimatoppmøter. Der har alle land en like viktig stemme, og alle land må gi samtykke for å finne beslutning. Det eksisterer altså ikke noe flertallsvedtak, alle må bli enige om alt. Derfor tar det også lang tid å forhandle.

– “Det også”? Er det andre partskonferanser?

–Ja, for Kyoto-avtalen, som kalles CMP, og for Paris-avtalen, CMA. I CMP sitter bare de landene som er med i Kyoto-avtalen, mens CMA er det bare partene i Paris-avtalen som deltar på. Møtene foregår på samme tid, på samme sted, hvert år, men de koordineres slik at man COP-møter ikke krasjer med møter i CMA og CMP.

– Hvorfor kan de ikke bare ta alt i samme møte? Og hvorfor hører vi bare om COP, er det fordi den er viktigst?

– Nei, den viktigste er jo faktisk CMA, siden den tar for seg Paris-traktaten, mens COP også fortsetter med å ta noen viktige, overordnete beslutninger. De må holde ha separate møter fordi Klimakonvensjonen, Kyoto-avtalen og Paris-avtalen har ulike medlemsland. Derfor må de ha egne organer med selvstendig beslutningskompetanse.

At vi hører mest om COP er nok fordi det blir for forvirrende og omstendelig å nevne hver gang man snakker om det, og COP er den forkortelsen som har fått fotfeste.

Men det er forvirrende. Ikke minst for de som deltar på møtene – hvem er det som møtes akkurat nå, er det COP, CMA eller CMP?

Klimapanelet

– Så må vi snakke om FNs klimapanel. Hva er det for noe?

– Det er et uavhengig panel som består først og fremst av vitenskapsfolk, men også folk med bredere bakgrunn. Det ble opprettet i 1988, altså før klimakonvensjonen – av Verdens meteorologiorganisasjon og FNs Miljøprogram. Bakgrunnen var at man fant ut det var nødvendig å gå gjennom forskningen som eksisterte på klimaendringer.

Klimapanelet forsker ikke selv, de bare sammenfatter klimaforskningen og finner ut hvor forskningsfronten ligger, og publiserer hovedrapporter omtrent hvert sjuende år. Det har vært fem rapporter så langt, den siste kom i 2014, så den neste hovedrapport er ventet neste år.

– Hva betyr de rapportene for forhandlingene?

– De er og har vært veldig viktige for fremgangen. De utgjør det vitenskapelige grunnlaget for forhandlingene. De gir også innspill til det som kalles global stocktake, et slags barometer som viser om man har oppnådd målene i Paris-avtalen.

Allerede første rapport, som kom rett før Klimakonvensjonen ble vedtatt, ble viktig for den prosessen. Samme med neste rapport, som kom i forkant av Kyoto-møtet, og så videre. Den femte rapporten i 2014 var helt avgjørende for at vi fikk Paris-avtalen i 2015.

– Men de lager også spesialrapporter?

– Ja, i fjor fikk vi to stykker, en om hav og den isdekte delen av planeten, en om arealbruk. Men den som kanskje har vakt mest oppsikt var den om 1,5°C oppvarming som kom i 2018. Den viser tydelig at vi har hatt en oppvarming på omtrent én grad fra førindustriell tid. Så hvis vi ikke lykkes med en drastisk reduksjon av klimagassutslipp ned mot netto-null rundt 2050, vil målet om å begrense oppvarmingen til 1,5°C ryke med god margin. Disse rapportene tar avgrensede, vitenskapelige spørsmål og går konkret og i dybden på dem.

– Hvem bestemmer hva de lager spesialrapporter om, og hvor detaljert er bestillingene?

– De kan bestemme tema selv, men de fleste er så langt bestemt på mandat fra COPen. De mandatene er riktignok formulert ganske kort og overordnet. For eksempel var mandatet for 1.5-gradersrapporten slik: «The COP invites the IPCC to provide a special report on the impacts of global warming of 1.5°C…». Så én, enkel setning.

Hvem bestemmer hva som sies?

– Men rapportene og sammendragene skal vedtas av IPCCs medlemsland – hva er det som skjer da?

– Da kommer politikken inn. For da sitter forhandlerne og må bli enige om et utkast fra IPCC. Og da er det ikke rent vitenskapelig lenger. Så til syvende og sist er de 195 landene som er medlemmer i IPCC som skal vedta selve rapporten, og sammendraget. Da kan det ha vært mange endringer, hele deler kan ha blitt redigert bort – og det kan være politiske omkamper om vitenskapen.

– Det kan gå på legitimiteten løs?

– Enn så lenge har det gått relativt greit, og man har funnet måter å bli enige på. Men det har også ført til at forhandlingene under klimakonvensjonen har gått i stå fordi man ikke er blitt enige om hvordan man skal forholde seg til det vitenskapelige grunnlaget. For eksempel i Katowice i 2018, med Halvannengradersrapporten: Da ville ikke USA, Russland, Kuwait og Saudi Arabia «welcome» men bare «take note of» rapporten. Det første var mer positivt til rapporten enn det siste, og det var nok til å sette forhandlingene i stampe.

– Men dersom tekst kan bli fjernet helt – vet vi da hva som tas bort?

– Dette gjelder først og fremst det såkalte sammendraget for beslutningstakere, eller Summary for Policymakers (SPM). Dette er helt åpne prosesser, så det går an å følge forhandlingene underveis og få med seg innvendingene fra de ulike landene og begrunnelsene deres. Det går også ofte an å få tak i tidligere utkast, og så kan man sammenlikne med den endelige teksten. Men det er krevende. Det kan dreie seg om spissfindigheter, det kan ta lang tid, og det kan virke kjedelig å følge med på hvis man ikke er virkelig spesielt interessert.

Må dette være så vanskelig?

– Helt til slutt: Mange sammenlikner Paris-avtalen med Montrealprotokollen – som ble til for å redde ozonlaget fra ozonfortynnende stoffer. Hvordan kan det være så vanskelig å løse klimaproblemet – den største utfordringen i samtiden vår – når den siste har fungert så bra og vært så effektiv?

– Jeg synes jo den sammenlikningen halter på mange måter. For det første: Utslipp av ozonfortynnende stoffer gjelder et veldig begrenset antall gasser, fra en veldig begrenset sektor. Det er med andre ord få prosesser og få bedrifter som blir berørt. Med klimagasser er det helt omvendt. Det går på tvers av sektorer, og berører nesten all menneskelig aktivitet.

For det andre: Allerede da man forhandlet Montrealprotokollen, fantes det gode erstatninger for de gassene man ville til livs. Man kunne teknisk enkelt bytte gassen i kjøleskap med en annen. Vi kan ikke erstatte CO₂, og kildene til klimagassutslipp er mye mer komplekse og lar seg ikke enkelt erstatte på samme måten.

For det tredje: Man hadde ikke den historiske bagasjen som man har når det gjelder klimaspørsmålet å dra på i spørsmålet om ozonfortynnende midler.

For det fjerde: Under Montrealprotokollen ble det også opprettet et finansieringsfond, med et godt beløp av penger, som var tilgjengelig for omstillingen, og disse pengene var tilgjengelig for U-land. Det fungerte godt også fordi de tekniske løsningene var åpenbare og enkle å implementere. Noe tilsvarende system er vanskelig å se for seg for klimaomstilling.

For det femte fikk U-land en lengre utfasingsperiode – de kunne bruke mer tid enn I-land.

Alt dette gjør det vanskelig å overføre erfaringer fra Montreal til Paris, og det gjør sammenlikningen lite relevant. Klima er rett og slett mye mer komplekst. Du har ingen enkel teknologi som kan erstatte den som forurenser. Du har ikke den tilsvarende finansieringen. Det er et mye sterkere behov for at alle må gjøre en innsats samtidig og håndtere den globale, historiske skjevheten. Derfor er det så vanskelig.