I løpet av sommeren og høsten 2015 presenterte vi vår analyse til de fleste sentrale politikerne i Europaparlamentet. Vi hadde blant annet møter med Ian Duncan og Fredrick Federley som ledet arbeidet med forslaget i henholdsvis miljø- og industrikomiteen. Gjennom 2016 analyserte vi alternative ETS-design scenarier for Duncan og hans team. Samtidig gjorde vi analyser for land som Storbritannia, Tyskland, Frankrike og Sverige, som alle vurderte ulike muligheter for å stramme til systemet.
Et alternativ som tidlig kom opp i diskusjonen var å øke den årlige reduksjonsfaktoren for kvotetaket fra 2,2 prosent til 2,4 prosent fra 2021. Dette forslaget ville imidlertid gi en veldig gradvis innstramming av systemet. Mens en reduksjonstakt på 2,2 prosent reduserer taket med 48 Mt/år, ville en faktor på 2,4 prosent tilsvare et kutt på 52 Mt/år. Forslaget ville med andre ord kun gi en ekstra innstramming på 4 Mt/år (eller 220 Mt over 2021-2030 perioden). Dermed ville en slik endring i liten grad påvirke kvoteoverskuddet før 2030.
I alle møter med Europaparlamentet og medlemsland argumenterte vi derfor for at man heller burde bruke stabilitetsreserven (Market Stability Reserve, MSR) for å stramme til systemet. Hovedpoenget med MSR, som ble endelig vedtatt like før Kommisjonen la frem sitt forslag for den fjerde perioden i kvotesystemet, er å fjerne overskuddskvoter fra markedet. Etter dagens regelverk skal 12 prosent av overskuddet overføres til MSR fra 2019, og etter fastsatte kriterier vil kvoter enten overføres eller frigjøres fra reserven de påfølgende årene. (Se Hæge Fjellheims blog for en utfyllende forklaring av MSR).
Ifølge Point Carbons estimat vil et inntak på 12 prosent bety at rundt 950 Mt vil bli overført til MSR fra 2019 til 2023. Likevel vil markedet trolig ikke komme "i balanse" før vi nærmer oss 2030. Våre analyser viste at hvis målet var å få til ytterligere innstramninger, ville det være mest effektivt å åpne diskusjonen rundt MSR igjen. En høyere inntaksrate var trolig nødvendig for å få til et effektivt system før 2030 (se Point Carbons artikkel i Energy Post for utfyllende detaljer) .
Mens ETS-forhandlingene pågikk, kollapset også kvoteprisen. Fra januar 2016 ble prisen halvert i løpet av et halvt år, til et nivå på €4,5/t etter folkeavstemningen om Brexit i juni 2016. Vedtaket om MSR fra 2015 så ikke ut til å ha imponert markedet, og blant politikere i Europaparlamentet og i mange medlemsland vokste uroen. Om ikke man klarte å forbedre systemet nå, ville løpet kanskje være kjørt for flaggskipet i EUs klimapolitikk.
Frankrike foreslo et prisgulv som ville sikret en stabil og høy kvotepris. Det var det lite interesse for. Imidlertid modnet ideen om å styrke det instrumentet som allerede var på plass: MSR. I løpet av ETS-forhandlingene i 2016 og 2017 gikk både Europaparlamentet og Rådet (dvs medlemslandene) inn for at en revidering av MSR måtte inkluderes som en del av det nye regelverket for 2021-2030-perioden.
I det endelige vedtaket er det nå bestemt overføringen til reserven skal dobles fra 2019 til 2023, dvs at 24 prosent av overskuddet i markedet skal flyttes til MSR i disse årene. Deretter skal man gå tilbake til 12 prosent. Ifølge Point Carbons estimat vil det bety at i gjennomsnitt 300 Mt vil overføres til MSR hvert år fra 2019 til 2023.
En svensk bragd
Gitt de interne motsetningene i EU var det overraskende at doblingen av uttaket til MSR ble inkludert i ETS-reformen. At det i tillegg kom et vedtak om permanent sletting av kvoter, var et lite mirakel. Det var først og fremst Sverige som drev fram dette forslaget.
Med støtte i analyser fra Point Carbon argumenterte Sverige for at man kunne slette deler av overskuddet som vil samle seg opp i MSR, uten at dette ville få dramatiske konsekvenser for de mest konkurranseutsatte delene av EUs industri. Det endelige vedtaket inneholder en bestemmelse om at fra 2023 skal ikke størrelsen på MSR overstige auksjonsvolumet i EU ETS i det foregående året. Point Carbons modell anslår at 2,4 milliarder kvoter vil bli slettet før 2030 som følge av denne bestemmelsen.
Totalt vil kombinasjonen av overføring til MSR og permanent sletting av kvoter bety at 3,1 milliarder kvoter vil tas ut av markedet i perioden fra 2019 til 2030 (eller 260 millioner per år i gjennomsnitt).
Til sammenligning er Norges årlige utslipp på drøyt 50 Mt/år, og de samlede utslippene fra alle nordiske land rundt 220 Mt/år. Det innebærer også at EUs totale utslipp fram til 2030 kommer til å bli lavere enn målet om å kutte utslippene med 40 prosent, slik EU har forpliktet seg til under Parisavtalen. Kvoter som er slettet eller låst bort i MSR vil være utilgjengelige i markedet. Det gir per definisjon en tilsvarende overoppfyllelse i forhold til utslippsmålet for 2030.
Et annet poeng må også nevnes. Det har lenge pågått en diskusjon om klimaeffekten av å kutte utslipp i kvotepliktig sektor. Vil ikke ekstra kutt i noen sektorer bare føre til høyere utslipp i andre deler av systemet – gitt at det er kvotetaket som bestemmer utslippene? Med det store kvoteoverskuddet i systemet er det selvsagt flere år siden en slik direkte effekt opphørte i praksis. Men med de nye reglene for å slette kvoter er det nå udiskutabelt at "ekstra kutt" vil gi permanent effekt. Økt overskudd vil bety at flere kvoter slettes. (Denne effekten er utdypet her)
I tillegg har man fått på plass en ordning som gjør et medlemsland frivillig kan slette kvoter hvis de innfører nasjonale tiltak for å fase ut kull. I praksis vil dette bety at hvis et land innfører nasjonal politikk som gjør at et kullkraftverk med 2 Mt i årlige utslipp stenges, vil det samme landet frivillig kunne slette to millioner kvoter som ellers ville blitt auksjonert. En slik ordning finnes ikke i dagens regelverk. Det er ikke usannsynlig at land som Nederland, Tyskland, Frankrike og Storbritannia (hvis de forblir i EU ETS etter Brexit) vil benytte denne muligheten.
Yes, we can
Reformen av EUs kvotesystem endte altså med et kompromiss som var ganske annerledes enn det EU-kommisjonen la opp til i sitt opprinnelige forslag fra 2015. Gjennom prosessen oppnådde de som ville stramme til systemet en klokkeklar seier. Men det skjedde selvsagt som en del av et større kompromiss, som blant annet gir Polen og andre land i Øst-Europa mulighet til å gi gratiskvoter til kullkraftverk også etter 2021.
Sveriges rolle i sluttfasen av forhandlingene viser at selv relativt små medlemsland kan ha stor innflytelse gjennom kompetente forhandlere og kløktig alliansebygging. I tillegg vil jeg hevde at Point Carbons rolle i prosessen illustrerer en av de positive sidene ved EUs beslutningsprosess. Den er ofte åpen og kunnskapsbasert. De som kan levere grundige og troverdige analyser har gode sjanser for å bli invitert inn i prosessen. Gode forslag har en tendens til å flyte til overflaten uansett hvor de kommer fra.
Har vi så fått et kvotesystem som nå kommer til å drive fram større utslippskutt i EU også før 2030? Det gjenstår å se. De siste ti årene har blant annet økningen i fornybar energi og bedre energieffektivitet bidratt til at utslippene har falt raskere enn den årlige innstrammingen av kvotetaket. Med akselererende teknologisk utvikling er det svært vanskelig å spå hva som vil skje de neste 10-12 årene. Det vi derimot vet, er at kvotesystemet nå er bedre satt opp for å håndtere effekten av økonomiske svingninger eller raske kutt i utslipp gjennom andre virkemidler. Over tid vil et overskudd i markedet enten absorberes i MSR eller omsettes i permanent klimagevinst gjennom sletting av kvoter. Det er trolig den viktigste forbedringen av kvotesystemet som ble oppnådd gjennom denne reformprosessen.
