Før Russlands fullskala invasjon av Ukraina var EU godt i gang med å styrke klimapolitikken og gjennomføre energiomstillingen. Strengere mål og virkemidler i EU mot 2020 hadde bidratt til en kraftig reduksjon i utslippene av klimagasser (31 prosent sammenlignet med 1990), mer fornybar energi og energisparing. Forhandlinger om en ny og omfattende pakke med virkemidler (Klar for 55 eller Fit for 55) rettet mot 2030 var allerede i full gang. En svekkelse av pakken kunne også svekke Norges klimapolitikk, som er bundet til de fleste av virkemidlene gjennom EØS-avtalen.

Hva har skjedd nå drøyt ett år etter invasjonen, og hvilken betydning har det for EUs rolle i Paris-avtalen?

Dette og andre spørsmål belyser jeg i en ny vitenskapelig artikkel om krigen i Ukraina og EU. Her følger et sammendrag som utdyper noen hovedkonklusjoner:

• Invasjonen har bidratt til å styrke snarere enn svekke EUs Klar for 55-pakke for å redusere egne utslipp med minst 55 prosent netto innen 2030 (sammenlignet med 1990).
• Invasjonen har akselerert snarere enn bremset EUs energiomstilling.
• Invasjonen kan styrke EUs potensiale til å vise lederskap internasjonalt ved å gå foran med et godt eksempel.

Men: De langsiktige konsekvensene er svært usikre når EU nå skal gire om fra krisehåndtering til langsiktig styring og gjennomføring av klima- og energipolitikken.

Kriser og energi

Invasjonen førte til et energipolitisk sjokk som truet med å splitte EU og sette energisikkerhet i søkelyset på bekostning av klimapolitikk og energiomstilling.

Russlands gassleveranser til EU begynte å falle allerede høsten 2021. Russland var den største leverandøren av naturgass (36 prosent) og kull (45 prosent) samt en viktig oljeleverandør til EU, som importerte drøyt halvparten av sitt energibehov.

Invasjonen i februar 2022 førte først og fremst til ekstrem lidelse og ødeleggelse i Ukraina. Eksporten av naturgass fra Russland til EU ble også redusert ytterligere med påfølgende kraftig økning i energipriser for husholdninger og næringsliv. Resultatet ble økonomiske og sosiale problemer i Europa.

Eksterne sjokk og kriser kan gi kraftige endringsimpulser til etablert politikk og institusjoner, men det er vanskelig å vite på forhånd hvilken retning endringene tar.

Krisehåndtering

To uker etter invasjonen svarte EUs ledere med Versailles-deklarasjonen for å redusere energiavhengigheten til Russland. EU ville styre energiimporten bort fra Russland og øke lagring av gass. EU ville også redusere avhengigheten av importert energi gjennom å øke produksjonen av fornybar energi og intensivere energisparing.

I mai 2022 kulminerte disse prioriteringene med EUs ’REPower’-plan for å gjøre EU uavhengig av fossil energi fra Russland innen 2027. Planen ville styrke EUs målsetninger for fornybar energi og energisparing, som hadde blitt foreslått av EU-kommisjonen før invasjonen som utgangspunkt for Klar for 55-forhandlingene. Den ville også ha raskere konsesjonsbehandling av fornybare energiprosjekter som sol og vind og en kraftig styrking av importen av ’rent’ hydrogen for å bidra til å nå EUs klimamål. Hydrogen kan bidra spesielt der det er vanskelig å få ned utslipp, som tungtransport og deler av kraftkrevende industri.

EU forsøkte dermed å bruke krisen til å redefinere energisikkerhet som klimapolitikk. Energisikkerhet og utslippskutt skulle samordnes gjennom mer egenprodusert fornybar energi, energisparing og hydrogen. Men REPower-planen var bare en plan som ikke var bindende for EU eller medlemslandene.

EUs klimapakke

Forslagene til Klar for 55-pakken fra EU-kommisjonen kom i 2021. Hvordan har det gått med pakken etter invasjonen i 2022?

Forhandlingene mellom medlemslandene og Europaparlamentet om de mange tiltakene for å nå 55 prosent utslippskutt i 2030 er nå på det nærmeste sluttført. Flere av tiltakene har blitt styrket. Sammenlignet med tidligere og mindre omfattende og ambisiøse klimapakker fra EU har også forhandlingene gått bemerkelsesverdig fort.

• Les også: Energi og Klimas oversikt over EUs store klimapakke.

La oss se på noen av de viktigste tiltakene i pakken. For fornybar energi ble resultatet et mål på 42,5 prosent og raskere konsesjonsbehandling, mens energieffektiviseringsmålet landet på 11,7 prosent. Disse målene var strengere enn opprinnelig foreslått av Kommisjonen før invasjonen, men svakere enn ambisjonene i REPower-planen fordi mange medlemsland holdt igjen.

Flere av Kommisjonens opprinnelige forslag ble landet uten store endringer i målsetninger, som utslippsmål for EUs medlemsland (ESR), klimagasser i skog og arealbruk (LULUCF) og CO₂-standarder for kjøretøy.

EUs kvotesystem (ETS) økte kravet noe til reduksjon i klimagasser sammenlignet med Kommisjonens forslag. Kvotesystemet ble utvidet fra industri, kraftproduksjon og luftfart til også å omfatte skipsfart. Det ble i tillegg enighet om et kvotesystem for utslipp fra bygg og veitransport (ETS II), men her ble oppstarten utsatt litt for å beskytte husholdninger mot høye energipriser.

• Les også: EU har vedtatt storreform av EUs kvotesystem

Den såkalte karbonjusteringsmekanismen (CBAM) ble utvidet etter invasjonen til å omfatte hydrogen i tillegg til blant annet sement, jern, kunstgjødsel og aluminium som allerede lå inne i EU-kommisjonens forslag. Utvidelsen var i tråd med REPower-planen. CBAM-mekanismen skal hindre at bedrifter flytter produksjonen til land utenfor EU med svakere klimapolitikk.

Det ser altså ut til at EUs håndtering av invasjonen har styrket snarere enn svekket virkemiddelpakken for 2030 både når det gjelder innhold og beslutningskraft. Invasjonen har bidratt til å sammensveise EU på en måte som har styrket viljen til de 27 medlemslandene. Invasjonen har hjulpet landene til å ta de nødvendige beslutningene om Klar for 55-pakken, ifølge Sven Giegold, den tyske visekansler Robert Habecks statssekretær med ansvar for europeisk klimapolitikk og forhandler for Tyskland i Ministerrådet.

Energiomstilling

Mål og virkemidler er vel og bra, men det er resultatene på ’bakken’ som til syvende og sist teller. Hva er status for EUs energiomstilling etter invasjonen?

Det har gått kort tid og datagrunnlaget er mangelfullt. Her er noen indikasjoner på at invasjonen har akselerert snarere enn bremset EUs energiomstilling. Energiforbruk står for omtrent to tredjedeler av EUs klimagassutslipp, så utviklingen her er avgjørende for om EU vil nå sine klimamål.

Den kanskje største overraskelsen er at forbruket av gass i EU gikk ned med 20 prosent i tredje kvartal 2022 sammenlignet med samme periode 2021. I tillegg til energieffektiviseringstiltak ble nedgangen påvirket av mildt vær og høye gasspriser. Elektrisitetsforbruket falt med 2 prosent.

I samme periode økte også produksjonen av fornybar energi noe. Men økningen i vind-, sol- og bioenergi ble nesten utlignet av mindre vannkraftproduksjon på grunn av lav vannfylling i reservoarene. Etterspørselen etter kull økte også etter invasjonen for å kompensere for mindre gass og som back-up for variabel fornybar energi. Likevel økte utslippene av klimagasser i EU med bare 2 prosent i tredje kvartal 2022, sammenlignet med 2021. Ifølge Eurostat kan økningen i hovedsak tilskrives en økning i BNP etter pandemien. Utslippene gikk ned med 4 prosent i fjerde kvartal 2022 sammenlignet med samme tidsrom i 2021. Dette kan tyde på at kullforbruket har begynt å gå ned igjen.

EUs rolle i internasjonalt klimasamarbeid

Utslippskutt i EU er langt fra tilstrekkelig for å nå målene i Paris-avtalen (EU står for omtrent 8 prosent av de globale utslippene). Men fordi Paris-avtalen er desentralisert og basert på at landene selv melder inn sine forpliktelser, er det viktig at noen går foran og viser vei. EU har forsøkt å ta lederskap i det internasjonale klimasamarbeidet ved å feie for egen dør siden 1990-tallet. Ambisjonen i EUs grønne giv er også at EU skal lede og styrke det internasjonale klimasamarbeidet.

• Les også: Spørsmål og svar om EUs grønne giv

En forutsetning for EU-lederskap er at de de 27 medlemslandene klarer å snakke sånn noenlunde med én stemme i de internasjonale klimaforhandlingene og faktisk går foran og viser vei med strengere politikk og energiomstilling. En splittelse i EU som følge av invasjonen, ville gjøre dette vanskeligere.

Klimatoppmøtet i Sharm El-Sheikh (COP27) var første test. Det ble avholdt i november 2022 – midt under forhandlingene om EUs Klar for 55-pakke. Atmosfæren ble også her påvirket av krigen i Ukraina med økende globale mat- og energipriser. Til tross for at kritiske observatører påpekte at EU virket navlebeskuende, annonserte EUs klimakommissær Frans Timmermans en økning av EUs mål i Paris-avtalen fra 55 prosent til 57 prosent utslippskutt innen 2030 sammenlignet med 1990. Bakgrunnen var det som allerede var, eller var i ferd med å bli, oppnådd i Klar for 55-forhandlingene. Økningen av EUs mål må formaliseres og vedtas av medlemslandene før det blir innmeldt som et nytt offisielt mål.

• Her kan du melde deg på nyhetsbrev om klimatoppmøtet COP28 og internasjonal klimapolitikk

I tillegg til å gå foran med energiomstilling og utslippskutt, kan EU også lede gjennom økonomisk makt og verdens største enkeltmarked – det indre marked. Det gir tyngde til karbonjusteringsmekanismen som gradvis vil innføre en karbonpris for varer importert fra land som ikke har en karbonpris tilsvarende den i EU.

EU kan også inspirere andre land ved å se klima- og energipolitikk i et mer helhetlig perspektiv gjennom EUs grønne giv, som Klar for 55-pakken er en del av. EUs grønne giv omfatter sosiale fordelingsmekanismer, forurensning, arealbruk og naturmangfold, ‘grønn’ industri- og finanspolitikk og mye annet.

Et uttrykk for et mer helhetlig perspektiv er EU-taksonomien, som introduserer et rammeverk for ’grønne’ økonomiske aktiviteter. Taksonomien forutsetter at en økonomisk aktivitet som bidrar til å begrense klimaendringer, ikke skal ha negativ innvirkning på blant annet sirkulærøkonomi, vannressurser, forurensning og naturmangfold. Det er lettere sagt enn gjort i møte med mål- og interessekonflikter, men EU gjør i det minste et forsøk.

Fra krisehåndtering til langsiktig styring

EU må nå skifte fokus fra krisehåndtering til styring og gjennomføring som konsoliderer den positive utviklingen på lengre sikt.

På energisiden omfatter det blant annet energifattigdom, diversifisering av energi, markeder for gass og elektrisitet, overføringsnett, fornybare energikilder og energisparing. Dette skal videre koples til gjennomføring av EUs klimapolitikk i medlemslandene og blant samfunnsaktører. Videre må dette samordnes med EUs ‘grønne’ industristrategi knyttet til blant annet hydrogen og batterier, som utfordres av massive subsidier i andre land som USA. Til slutt skal altså alt dette gjøres uten negative konsekvenser for blant annet naturmangfold og rettferdig fordeling for å sikre vedvarende politisk støtte i medlemslandene.

Hvor godt EU lykkes med denne formidable oppgaven, vil avgjøre om 2030-klimamålene nås og om EU kan vise vei mot netto nullutslipp i 2050.

Kilde: Skjærseth, Jon Birger. The war in Ukraine and EU climate leadership. Special Issue of Czech Journal of International Relations, Vol. 58 No. 2 (2023).