Arbeiderpartiet har forpliktet seg til å foreslå nye utslippskutt i revidert nasjonalbudsjett. Men regjeringen kan overholde avtalen med støttepartiene med bare minimale tiltak, viser Norsk klimastiftelses analyse.
Finansminister Jens Stoltenberg la frem regjeringens forslag til statsbudsjett for 2026 15. oktober. 12. mai legger han frem forslag til revidert nasjonalbudsjett. Foto: Ida Laingen / Finansdepartementet
Etter budsjettenigheten mellom Ap, SV, Sp, MDG og Rødt fra desember i fjor har Norge aldri vært lengre unna å oppfylle forpliktelsen i klimaavtalen med EU. Vi ligger an til å kutte 13,8 millioner tonn CO₂e for lite frem mot 2030.
I budsjettenigheten har Ap forpliktet seg til å foreslå nye klimatiltak i revidert nasjonalbudsjett. Men de kan nøye seg med tiltak som reduserer utslippsgapet med et «minimum».
Målt i tonn CO₂, kan «minimum» bety så lite som 0,1 millioner. Det tilsvarer omtrent ett års utslipp fra 50 000 bensinbiler.
Norges klimaforpliktelse i klimaavtalen med EU
Norge og norske bedrifter har deltatt i EUs kvotemarked siden 2008. I kvotemarkedet er det et felles utslippsmål for hele EU/EØS, men ingen nasjonale utslippsforpliktelser.
Da Norge og EU inngikk klimaavtalen i 2019 fikk Norge en nasjonal forpliktelse for utslippene som ikke er dekket av kvotemarkedet.
Av Norges totale utslipp på 44,6 millioner tonn i 2024 er nesten halvparten inkludert i kvotemarkedet, mens 23,3 millioner tonn – i hovedsak utslipp fra transport, jordbruk, avfall og oppvarming – telles som ikke-kvotepliktige utslipp, eller utslipp under Innsatsfordelingen.
Hvilke utslipp er omfattet av Innsatsfordelingen?
Mens det i hovedsak er utslipp fra industrien og fra produksjon av olje og gass som inngår i EUs kvotemarked, er det hovedsakelig utslipp fra transport og jordbruk som er omfattet av Innsatsfordelingen.
Forpliktelsen under Innsatsfordelingen innebærer at Norge har et utslippsbudsjett for hele perioden 2021-2030 på 204,3 millioner tonn.
Utslippsgapet øker
I årene 2021, 2022, 2023 og 2024 var Norges utslipp under Innsatsfordelingen på henholdsvis 25,6 millioner, 25,4 millioner, 24,3 millioner og 23,3 millioner tonn. Utslippsbudsjettet for disse årene var på 25,2 millioner, 24,3 millioner, 23,1 millioner og 21,8 millioner.
Hvorfor har Norge et utslippsbudsjett på 204,3 millioner tonn?
Med klimaavtalen som Norge og EU inngikk i 2019, fikk Norge et forpliktene utslippsbudsjett for utslippene som er omfattet av Innsatsfordelingen, slik også alle EU-land har. Utslippene som er omfattet av Innsatsfordelingen er i hovedsak fra transport, jordbruk, oppvarming og avfall.
Ap kan slippe unna med minimale klimatiltak
Under Innsatsfordelingene må landene med høyest BNP per innbygger kutte mest mens landene med lavest BNP per innbygger må kutte minst. I likhet med andre rike land, fikk Norge i 2019 en forpliktelse om å redusere utslippene med 40 prosent.
Både Norge og EU har forsterket sine 2030-mål etter at klimaavtalen ble inngått, og også utslippskuttmålene under Innsatsfordelingen er skjerpet. Landene med høyest BNP per innbygger må i dag redusere utslippene med 50 prosent. Selv om Norge og EU ikke formelt har oppdatert klimaavtalen, er det forventet at også Norge må redusere utslippene under Innsatsfordelingen med 50 prosent innen 2030.
Forpliktelsen under Innsatsfordelingen innebærer ikke bare at et utslippsmål skal nås i 2030. Landene må også holde seg innenfor et utslippsbudsjett for hele perioden 2021-2030.
Basert på målet om å redusere utslippene med 40 prosent kutt innen 2030, hadde Norge et utslippsbudsjett på 210 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. Hvis Norge i stedet må redusere utslippene med 50 prosent, og utslippsbudsjettet beregnes likt som i EU, vil Norges nye utslippsbudsjett være på 204,3 millioner tonn CO₂e.
Norgres utslippsbudsjett justeres på denne måten:
Utslippsbudsjettene for 2021 til 2022 endres ikke, men det beregnes nye utslippsbudsjetter for 2023 til 2030. For årene 2023-2025 defineres utslippsbudsjettene som en rett strek fra utslippsbudsjettet for 2022. Sluttpunktet skal være 2030 og tilsvare en 50 prosent reduksjon fra 2005. For årene 2026 til 2030 beregnes de årlige utslippsbudsjettene på nytt ut fra en rett linje som trekkes fra et startpunkt til et sluttpunkt. Her skal startpunktet tilsvare landets gjennomsnittlige årlige utslippsnivå under innsatsfordelingen i årene 2021 til 2023. Linjen skal trekkes fra et punkt som tilsvarer ni tolvtedeler av avstanden mellom 2023 og 2024. Sluttpunktet skal også for disse årene være 2030, da utslippene skal være 50 prosent lavere enn i 2005.
Samlet for disse fire årene var Norges utslipp under Innsatsfordelingen dermed 4,2 millioner tonn over utslippsbudsjettet.
I stedet for at Norge har økt innsatsen for å tette dette gapet, har det motsatte skjedd. I Regjeringens klimastatus og -plan for 2025 var det beregnet at Norge kom til å ende med et utslippsgap på 5,4 millioner tonn for hele perioden 2021-2030.
I Regjeringens klimastatus og -plan for 2026 hadde utslippsgapet økt til 13,3 millioner tonn. I disse tallene var ikke bare effekten av vedtatt politikk, men også effekten av planlagt politikk – tatt med i regnestykket.
Utslippsgapet økte ytterligere med budsjettenigheten
At Norge lå an til å ende med et utslippsgap på 13,3 millioner tonn, var kjent da Ap, SV, Sp, MDG og Rødt forhandlet om statsbudsjettet.
Da partiene til slutt landet budsjettet for 2026, hadde utslippsgapet økt ytterligere til 13,8 millioner tonn, i stor grad som følge av at Senterpartiet fikk gjennomslag for å redusere veibruksavgiften og skrote innføring av avgift på mineralgjødsel.
Hvorfor har Norges utslippsgap økt fra 5,4 til 13,8 millioner tonn?
I Klimastatus og -plan for 2025 (KSP 2025) var det beregnet at Norge lå an til å ha et utslippsgap for hele perioden (2021 – 2030) på 5,4 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. I Klimastatus og -plan for 2026 (KSP 2026) hadde utslippsgapet økt til 13,3 millioner tonn, og etter budsjettenigheten i desember var utslippsbudsjettet på 13,8 millioner tonn.
Økningen fra 5,4 til 13,3 millioner tonn skyldes til dels enkelte metodiske forbedringer og oppdatert kunnskap om effekten av enkelte tiltak. Noen tiltak er beregnet til å gi noen større utslippskutt i KSP 2026 sammenliknet med KSP 2025. I sum er det snakk om tiltak som bidrar med 0,6 millioner tonn mer i utslippskutt. Men endringer i politikk og virkemidler bidrar til økning i utslippsgapet. Dette inkluderer:
Redusert tempo i opptrapping av omsetningskrav for biodrivstoff øker utslippsgapet med 1,7 millioner tonn
Mindre bruk av metanhemmende fôrtilsetninger og redusert effekt av matsvinn øker utslippsgapet med 1,6 millioner tonn.
Effekten av fangst og lagring av biogen CO₂, som var inkludert i Klimastatus og -plan for 2025 er tatt ut og øker utslippsgapet med 0,7 millioner tonn.
Endringer i klimaavgifter, inkludert redusert avgift på avfallsforbrenning og beslutning om å ikke øke CO₂-avgiften for fiske og fangst i fjerne farvann, øker utslippsgapet med 1,6 millioner tonn.
Endringer i målrettede satsinger, slik som utsatt innføring av krav til nullutslippsløsninger ved offentlige anskaffelser av bygge- og anleggsplasser, forsinket innføring av krav i sjøfart og lavere forventninger til utslippskutt i tungtransporten øker utslippsgapet med 2,9 millioner tonn.
Økningen fra 13,3 til 13,8 millioner tonn etter budsjettenigheten mellom Ap, Sp, SV, MDG og Rødt skyldes redusert veibruksavgift og beslutningen om å skrote mineralgjødselavgift.
Partiene ble derfor enige om et verbalforslag i budsjettavtalen der det står:
«Stortinget ber regjeringen sørge for at klimagassutslippene ikke skal øke som følge av endringene i veibruksavgiften sammenlignet med budsjettforslaget som regjeringen la frem i oktober og vil komme tilbake med forslag til endret virkemiddelbruk i revidert nasjonalbudsjett. Endringene skal gi utslippskutt som minimum tilsvarer utslippsøkningen som følger av kutt i veibruksavgiften.»
Dette var før Senterpartiet dannet flertall med høyresiden om midlertidige reduserte avgifter på drivstoff. Klimaeffekten av disse vedtakene er derfor ikke inkludert i utslippsgapet på 13,8 millioner tonn.
I et skriftlig svar til Venstre-leder Guri Melby, oppgir klimaminister Andreas Bjelland Eriksen (Ap) at budsjettenigheten isolert sett øker utslippene med 0,7 millioner tonn i perioden 2026-2030, sammenliknet med utslippsprognosene i budsjettet som regjeringen la frem.
0,4 millioner tonn skyldes redusert veibruksavgift mens 0,3 millioner tonn skyldes at det ikke innføres avgift på mineralolje.
For kun året 2026 øker utslippene med 0,1 millioner tonn som følge av redusert veibruksavgift, mens beslutningen om å ikke innføre mineralgjødselavgift først har effekt etter 2026.
At budsjettenigheten isolert sett øker utslippene med 0,7 millioner tonn, mens det samlede utslippsgapet øker fra 13,3 til 13,8 millioner tonn skyldes at det er noe redusert effekt av «overlapp» mellom virkemidler som påvirker de samme utslippene.
Hva betyr dette når regjeringen i revidert nasjonalbudsjett skal foreslå endringer i virkemiddelbruk som tilsvarer utslippsøkningen som følger av kutt i veibruksavgiften?
Jo, det betyr at Arbeiderpartiet kan foreslå kraftfulle virkemidler med mål om å ta et jafs av utslippsgapet på 13,8 millioner tonn. Men de kan også velge å kun foreslå virkemidler som tilsvarer effekten av den reduserte veibruksavgiften.
Velger de å kompensere for hele perioden 2026-2030, betyr det at de må foreslå virkemidler som kutter 0,4 millioner tonn. Men hvis de kun velger å foreslå tiltak som kompenserer for økningen i utslipp i 2026, kan de nøye seg med å foreslå virkemidler som kutter 0,1 millioner tonn.
Et kutt på 0,1 millioner tonn kan for eksempel oppnås ved å erstatte 50 millioner liter bensin med biodrivstoff.
Uten snarlige grep, blir det vanskeligere og vanskeligere å tette utslippsgapet. Norge kan da benytte tilgjengelig fleksibilitet i klimaregelverket og satse på at andre EU-land har kvoter å selge.
Landene med de høyeste forpliktelsene under Innsatsfordelingen kan overføre et begrenset antall kvoter fra kvotemarkedet og bruke disse til å oppfylle forpliktelsene under Innsatsfordelingsforordningen.
Norge kan konvertere opptil 5,8 millioner kvoter fra kvotemarkedet til å oppfylle vår forpliktelse under Innsatsfordelingsforordningen. På den måten tettes gapet fra 13,8 millioner tonn til 8 millioner tonn. I desember 2025 anslo EU-kommisjonen at det vil være et overskudd på utslippsenheter i EU tilsvarende 125 til 175 millioner tonn CO₂e i 2030. Hvis Norge får mulighet til å kjøpe noen av disse utslippsenhetene kan det være vi kommer i mål uten å ta kuttene i Norge.
De norske utslippene i EUs kvotesystem økte noe både i olje- og gassproduksjon og industrianleggene på fastlandet.
Langt på overtid har India levert nytt klimamål for 2035 til FN – et forsiktig mål landet trolig vil innfri før tiden. Samtidig kobles store mengder ny fornybar kraft til nettet i verdens tredje største utslippsland.
Avstanden til klimamålet øker, men Stortinget klarer bare å fjerne klimatiltak, sa Grunde Almeland (V) i partidebatten på klimafestivalen i Bergen. Men på to områder var de seks partiene fra høyre- og venstresiden enige.
